Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах

Общие положения

Понятие и характеристики нормативного правового акта. Приступая к изучению особенностей производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в первую очередь необходимо обратиться к содержанию самого понятия "нормативный правовой акт". Ответ на вопрос, является ли оспариваемый документ нормативным правовым актом, является первостепенным как для административного истца при выборе способа защиты нарушенного права, так и для суда при принятии административного искового заявления к производству в целях выбора процессуальных правил рассмотрения дела.

Сложившийся в юридической доктрине подход, нашедший свое закрепление в правовых позициях КС РФ, позволяет говорить, что по общепринятому пониманию нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Выделяют следующие признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

• издание в установленном порядке, который предполагает издание в определенной форме (закон, постановление и др.), регистрацию в Минюсте России (в определенных случаях), опубликование;
• принятие управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом (принятие органом, наделенным соответствующими полномочиями);
• наличие правовых норм (правил поведения);
• обязательность правовых норм для неопределенного круга лиц;
• неоднократность применения;
• направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Положения нормативного правового акта могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

Признаки, характеризующие нормативный правовой акт на уровне судебного толкования, были сформулированы в п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Названные выше понятия и признаки являются необходимыми и достаточными для отнесения того или иного документа к нормативному правовому акту.

Вместе с тем судебной проверке могут подлежать и акты органов власти, которые не отвечают по форме и порядку принятия признакам, свойственным нормативным правовым актам, но разъясняют законоположения, обладают нормативными свойствами и являются общеобязательными (например, письма ФНС по порядку налогообложения, Банка России по кредитно-денежной политике, Федеральной антимонопольной службы по вопросам конкуренции, разъяснения Министерства связи и массовых коммуникаций РФ и т.п.).

Само по себе несоблюдение формы документа при условии фактического наличия у него нормативных свойств (общерегулятивного воздействия, влияния на права неопределенного круга лиц) не может влечь отказ в проверке такого документа судом по правилам настоящей главы. Во всяком случае, такой подход необходим в судебной практике до тех пор, пока законодатель не установит правила проверки таких документов. (Приведенное суждение следует и из ст. 13 АПК, ст. 11 ГПК, ст. 15 КАС, в силу которых суд при рассмотрении спора не применяет нормативный правовой акт, противоречащий нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.)

Нормативные правовые акты - очень распространенное и необходимое явление в сфере регулирования общественных отношений и касаются всех сторон жизни общества. Судебная проверка нормативного правового акта - нередкий случай. Доступные картотеки судебных дел насчитывают сотни дел этой категории.

Является интересным вопрос, как поступить суду, если дело принято к производству по правилам об оспаривании нормативного правового акта, а впоследствии установлено, что акт не является нормативным. По нашему мнению, суд с учетом мнения лиц, участвующих в деле, вправе продолжить рассмотрение этого дела по правилам рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, если такое дело ему подсудно (гл. 2 КАС). Если дело неподсудно этому суду, то производство по делу подлежит прекращению, административный истец вправе вновь обратиться в компетентный суд по соответствующей процедуре.

Если же на стадии принятия заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно суду, то заявление подлежит возвращению с обоснованием выводов и указанием на суд, в который следует обратиться заявителю.

Подведомственность и подсудность административных дел об оспаривании нормативных правовых актов

В современной судебной системе основной массив дел об оспаривании нормативных правовых актов рассматривают ВС РФ и суды общей юрисдикции. В арбитражных судах компетенцией по рассмотрению этой категории дел обладает только Суд по интеллектуальным правам.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федеральных законов.

При этом подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов судам общей юрисдикции не поставлена в зависимость от того, физическое или юридическое лицо обратилось с соответствующим заявлением.

Суд по интеллектуальным правам рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов в пределах своей компетенции как по кругу заявителей - организации, индивидуальные предприниматели, так и по содержанию актов - в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

В качестве судов первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматривают (родовая подсудность):

- ВС РФ - административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при ВС РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций (п. 1 ст. 21 КАС);

- верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа - административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований (п. 2 ст. 20 КАС);

- Суд по интеллектуальным правам - дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (ч. 1 ст. 191 АПК).

По этим же правилам следует распределить компетенцию судов и в отношении актов, имеющих нормативные свойства.

Изъятием из компетенции указанных судов является исключительное полномочие по проверке конституционности нормативного правового акта КС РФ. Кроме того, правом проверки нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ наделены конституционные (уставные) суды субъектов РФ в случае их создания в соответствующем регионе. Если в субъекте РФ не создан конституционный (уставный) суд, то вышеназванные дела подведомственны суду общей юрисдикции.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суды общей юрисдикции и Суд по интеллектуальным правам руководствуются общими принципами судопроизводства, закрепленными в гл. 1 КАС, гл. 1 АПК, с особенностями рассмотрения этой категории дел, предусмотренными гл. 21 КАС, гл. 23 АПК, а также учитывают судебную практику.

Особенности возбуждения производства по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов

Для любого дела, возбужденного и рассматриваемого судом, необходим факт подачи заявления. Данное действие носит строго формальный характер и должно отвечать соответствующим требованиям. От точного выполнения этих требований зависит возможность проверки квалифицированным судом нормативного правового акта.

Правом на предъявление административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов в суд общей юрисдикции обладают:

- лица, в отношении которых применен акт;

- лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы;

- общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом;

- Генеральный прокурор РФ, заместитель Генерального прокурора РФ, прокурор субъекта РФ, заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 3 ст. 208 и ст. 39 КАС);

- Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, если полагают, что принятый нормативный правовой акт нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан (ч. 3 ст. 208 КАС);

- Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 4 ст. 208 КАС);

- Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов (ст. 40 КАС).

Заявление подается в суд по месту нахождения органа, принявшего оспариваемый акт.

В Суд по интеллектуальным правам с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться:

• граждане, индивидуальные предприниматели и организации, если полагают, что оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями нарушаются их права и законные интересы (ч. 1 ст. 192 АПК);
• прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы в защиту нарушенных прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц (ч. 2 ст. 192 АПК);
• Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ (ст. 53.1 АПК).

При подаче заявления в Суд по интеллектуальным правам местонахождение ответчика не имеет значения.

Оспаривание нормативного правового акта допускается в период его действия. Отдельное правило предусмотрено для административного искового заявления о признании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования недействующим, которое может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего нормативного правового акта (ч. 7 ст. 208 КАС).

Обращение в вышестоящий орган не является обязательным условием для обращения в суд.

По такой категории дел не могут быть приняты встречные административные исковые требования.

Общие требования к форме административного искового заявления предусмотрены ч. 1 ст. 125 КАС. Заявление должно быть подано в письменной форме в разборчивом виде и подписано с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд.

В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта помимо сведений, предусмотренных п. 1, 2, 4, 8 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 КАС, должны быть указаны:

• наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
• наименование, номер, дата принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дата его опубликования;
• сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом;
• сведения о том, какие права, свободы и законные интересы заявителя или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения;
• наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части;
• требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений.

В соответствии с ч. 1 ст. 126 КАС к административному исковому заявлению прилагаются:

• документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления с приложениями;
• квитанция об уплате государственной пошлины;
• документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что он не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;
• документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС предусмотрено обязательное участие представителя;
• доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем;
• документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;
• иные документы в случаях, если их приложение предусмотрено положениями КАС, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Аналогичным является требование к заявлению, предъявляемому в Суд по интеллектуальным правам (ст. 193 АПК).

Сам факт оспаривания нормативного правового акта или его отдельных положений не приостанавливает их действие. Между тем суд в порядке принятия мер предварительной защиты вправе запретить применение оспариваемого нормативного правового акта, его отдельных положений в отношении административного истца (ст. 211 КАС, гл. 8 АПК). Принятие иных мер или мер в отношении неопределенного круга лиц не допускается.

При соблюдении всех требований к форме и содержанию административного искового заявления судья единолично принимает его к производству, о чем выносит определение в трехдневный срок (ст. 127 КАС, ст. 127 АПК). Копии определения направляются лицам, участвующим в деле.

Если административное исковое заявление подано с нарушением требований, предусмотренных ст. 209 КАС, судья выносит определение об оставлении административного искового заявления без движения. В определении указывается на недостатки административного искового заявления и предлагается срок для их устранения (ч. 1 ст. 130 и ч. 3 ст. 210 КАС). Если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. В противном случае административное исковое заявление считается неподанным и возвращается подавшему его лицу со всеми приложенными к нему документами (ч. 2 ст. 130 КАС).

Аналогичное правило предусмотрено ст. 128 АПК.

Судья возвращает административное исковое заявление в соответствии с ч. 1 ст. 129 и ч. 2 ст. 210 КАС в случае, если:

• дело неподсудно данному суду;
• административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;
• административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;
• в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;
• до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;
• не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения;
• оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу.

Перечень оснований для возвращения заявления судьей Суда по интеллектуальным правам является более узким. Административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта подлежит возвращению в соответствии с ч. 1 ст. 129 АПК в случае, если:

• дело неподсудно данному арбитражному суду;
• до вынесения определения о принятии искового заявления к производству арбитражного суда от истца поступило ходатайство о возвращении заявления;
• не устранены обстоятельства, послужившие основаниями для оставления искового заявления без движения, в срок, установленный в определении суда;
• отклонено ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины, об уменьшении ее размера.

О возвращении административного искового заявления судья выносит определение, которое направляет административному истцу. Возвращение административного искового заявления не препятствует повторному обращению с административным исковым заявлением о том же предмете.

Судья отказывает в принятии административного искового заявления в следующих случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 128 и ч. 1 ст. 210 КАС:

- административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством;

- административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными законами не предоставлено такое право;

- из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

- имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;

- оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие;

- имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС, определяющими особенности производства по данной категории дел.

Об отказе в принятии административного искового заявления принимается определение, которое направляется административному истцу. Отказ в принятии заявления препятствует повторному обращению с таким административным исковым заявлением.

В арбитражном процессе отказ в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта не предусмотрен.

До принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела, суд вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта (ст. 136, 212 КАС, ст. 130 АПК).

Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья должен оставить заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ГПК, АПК, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если рассмотрение и разрешение заявленных дополнительных требований неподсудно данному суду, заявление в этой части возвращается заявителю.

Особенности рассмотрения административного дела об оспаривании нормативных правовых актов

Сроки рассмотрения дел данной категории строго регламентированы и составляют:

• в ВС РФ - не более трех месяцев;
• в судах субъектов РФ - не более двух месяцев;
• в Суде по интеллектуальным правам - не более трех месяцев.

Указанные сроки начинают течь со дня поступления административного искового заявления в суд и включают в себя время на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. По сложным административным делам срок, установленный КАС, может быть продлен председателем суда не более чем на один месяц (ст. 141 КАС). АПК в ст. 152 предусматривает аналогичную возможность продления сроков рассмотрения и разрешения дела до шести месяцев в связи с особой сложностью дела или со значительным числом участников арбитражного процесса.

В отношении ряда дел КАС предусматривает сокращенные сроки для рассмотрения:

- административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых избирательными комиссиями, либо нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые регулируют отношения, связанные с данной избирательной кампанией, кампанией референдума, рассматриваются судом в период избирательной кампании, кампании референдума в течение пяти дней со дня поступления административного искового заявления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно (ч. 2 ст. 213, ч. 1 ст. 241 КАС);

- административное дело об оспаривании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования рассматривается судом в 10-дневный срок со дня поступления административного искового заявления в суд (ч. 3 ст. 213 КАС).

Соблюдение сроков рассмотрения дел формирует не только уважительное отношение к суду, но и собственно эффективное судопроизводство.

Ведение дел об оспаривании нормативных правовых актов могут осуществлять граждане лично и (или) их представители по правилам гл. 5 КАС и ст. 130 АПК. Новеллой КАС является предусмотренное требование об обязательном наличии у представителя административного истца или у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, высшего юридического образования. Соответствующие подтверждающие образование документы должны быть в обязательном порядке приложены к административному исковому заявлению. Полагаем возможным распространение этого требования и в отношении представителей в арбитражном процессе по этой категории дел (ст. 3 АПК).

Подготовка административного дела об оспаривании нормативного правового акта осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 13 КАС, гл. 14 АПК, в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела. На этой стадии необходимо определить всех участников судебного разбирательства, известить их о принятии административного искового заявления к производству, определить круг доказательств и применяемые нормативные акты.

Административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием в судебном разбирательстве прокурора (помимо его участия в качестве заявителя - административного истца), который дает заключение (ч. 4 ст. 213 КАС).

В качестве административного ответчика могут выступать орган государственной власти, орган местного самоуправления, уполномоченный орган, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. В деле могут участвовать и иные лица, например вышестоящий административный орган.

Порядок извещения лиц, участвующих в деле, их представителей, прокурора, иных участников судебного разбирательства предусмотрен гл. 9 КАС, гл. 12 АПК. Наличие соответствующих доказательств извещения названных лиц при их неявке позволяет рассмотреть административное дело, если явка таких лиц не была признана обязательной по ч. 6 ст. 213 КАС и ч. 2 ст. 194 АПК. Вопрос обязательности явки того или иного лица относится к усмотрению суда и решается по конкретным обстоятельствам дела в целях правильного разрешения спора.

Сама по себе стадия судебного разбирательства строится по стандартным правилам и должна обеспечить максимальные возможности участникам спора и суду найти путь для разрешения правового конфликта.

По общему правилу дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в ВС РФ и в судах общей юрисдикции в первой инстанции судьей единолично.

В коллегиальном составе в суде первой инстанции рассматриваются административные дела:

- в ВС РФ - об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (п. 1 ч. 2 ст. 29 КАС);

- в судах субъектов РФ - административные дела, направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение (п. 4 ч. 2 ст. 29 КАС); административные дела, решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи (п. 5 ч. 2 ст. 29 КАС);

- в Суде по интеллектуальным правам (ч. 1 ст. 194 АПК).

Нарушение требований к составу суда (рассмотрение дела судьей единолично вместо коллегиального состава) является основанием для отмены принятых судебных актов (ст. 328 КАС, ст. 288 АПК).

Участники судебного разбирательства могут участвовать в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи. Данная возможность предусмотрена ст. 142 КАС и ст. 153.1 АПК для случаев, когда лицо, участвующее в деле, не может присутствовать в судебном заседании лично. Суд разрешает данный вопрос по ходатайству лица, о чем выносит соответствующее определение.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативных правовых актов по существу суд проверяет законность положений нормативных правовых актов, которые оспариваются. Проверка осуществляется как формальных признаков, так и соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В этих целях суд выясняет (ч. 8 ст. 213 КАС):

а) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; б) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

- полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов. При этом суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

- форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

- процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

- правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации - на русском языке в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом. Для федеральных органов исполнительной власти является обязательным и опубликование на официальном интернет-портале правовой информации: www.pravo.gov.ru.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Если в самом нормативном правовом акте установлена дата вступления его в силу, но в отношении нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений, предусмотрены специальные правила вступления их в силу (в частности, в отношении актов налогового, таможенного законодательства), следует проверять соблюдение этих правил при определении даты вступления в силу оспариваемого акта. Например, порядок вступления в силу нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом субъекта РФ, вводящего налог, необходимо признавать нарушенным, если такой акт вступил в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования, поскольку в данном случае не были соблюдены специальные правила вступления в силу актов законодательства о налогах, установленные абз. 3 п. 1 ст. 5 НК; в) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Такая проверка осуществляется через правовой анализ этих актов, с учетом цели, области отношений, метода и пределов регулирования.

Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта. Установив такое обстоятельство, суд дает вектор по применению нормативного правового акта. При этом сам акт не может быть признан недействующим (ч. 3 ст. 215 КАС).

При рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Однако нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Суд не связан доводами заявления и проверяет оспариваемые положения нормативного правового акта в полном объеме. В том числе суд проверяет соответствие оспариваемого акта и другим, не указанным истцом нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административный истец должен доказать обстоятельства, свидетельствующие о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его прав, свобод и законных интересов, о применении нормативного правового акта в отношении его, о причинении возможных убытков и пр.

Орган, организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, представляют доказательства об обстоятельствах принятия нормативного правового акта, соответствия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказ от требования или его признание не препятствуют суду рассмотреть спор по существу. Если в период рассмотрения дела нормативный правовой акт утратил силу или отменен (изменен), суд рассматривает дело по существу в том случае, когда установлены обстоятельства применения этого акта в отношении административного истца и нарушения его прав, свобод и законных интересов. Это же условие и прекращение факта нарушения прав, свобод, законных интересов истца дают право суду не высказываться по существу спора, а прекратить производство по делу (одно из специальных оснований для прекращения производства по делу данной категории - п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС).

По делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается утверждение судом соглашения о примирении сторон (ч. 12 ст. 213 КАС).

Приостановление производства по делу об оспаривании нормативного правового акта допускается в порядке гл. 16 КАС, гл. 16 АПК.

Судебное разбирательство может быть отложено по правилам, предусмотренным ст. 152 КАС, ст. 158 АПК.

В случае приостановления производства по делу либо отложения судебного разбирательства суд выносит соответствующее определение.

Рассмотрение дела по существу оканчивается принятием судом определения или решения.

Определение принимается судом в случае прекращения производства по делу (ст. 214 КАС, гл. 18 АПК), оставления административного искового заявления без рассмотрения (п. 2 - 5 ч. 1 ст. 196 КАС, гл. 17 АПК).

Особенности судебного решения по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов

Решение принимается по правилам, предусмотренным гл. 15 КАС, гл. 20 АПК. Суд удовлетворяет требования полностью или частично, признает оспариваемый нормативный правовой акт не соответствующим полностью или в части нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части либо отказывает в удовлетворении требований. В резолютивной части решения помимо общих сведений, предусмотренных ст. 180 КАС, ст. 170 АПК, должны быть указаны сведения о нормативном правовом акте, результат рассмотрения спора, порядок опубликования судебного решения.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения суда.

В случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспоренный нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (ч. 4 ст. 216 КАС).

Решение суда вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 186 КАС и ч. 7 ст. 195 АПК. Системное толкование ст. 186, ч. 5 ст. 215, ст. 217 КАС позволяет сделать вывод о немедленном вступлении в силу решения суда по данной категории дел.

При признании нормативного правового акта недействующим не подлежат применению нормативные правовые акты, имеющие меньшую юридическую силу или воспроизводящие оспоренный нормативный правовой акт.

Судебное решение по нормативному правовому акту не может быть преодолено повторным принятием такого же нормативного правового акта.

Требования об оспаривании таких нормативных правовых актов могут рассматриваться судом в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности повторного нормативного правового акта, если на момент принятия повторного нормативного правового акта отсутствовали изменения в законодательстве, которому противоречил признанный не действующим полностью или в части нормативный правовой акт. В случае рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства в мотивировочной части решения суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части должно содержаться обоснование тождественности повторного нормативного правового акта и нормативного правового акта, ранее признанного судом недействующим, должно быть указано на отсутствие изменений в соответствующем законодательстве, а также на решение суда, которым тождественный нормативный правовой акт признан недействующим. В случае возражения административного ответчика против проведения процедуры упрощенного (письменного) производства судебное разбирательство проводится устно в обычном порядке.

При выявлении случаев нарушения законности суд выносит частное определение (ст. 200 КАС).

Обжалование вступившего в законную силу решения об оспаривании нормативного правового акта допускается по правилам, предусмотренным гл. 25 КАС, гл. 35 АПК. Эти решения могут быть пересмотрены по вновь открывшимся или новым обстоятельствам (гл. 37 КАС, гл. 37 АПК).

Исполнение решения производится в порядке гл. 38 КАС, разд. VII АПК. Выдача исполнительного листа не требуется.

Изложенный порядок рассмотрения судами споров в области нормативного регулирования призван устранить неточности такого регулирования, учитывая мнение того, кого касается нормативный правовой акт, либо подтвердить правильность нормотворчества административного органа в целях потенциального исполнения этого акта. Достижение результата зависит как от суда, так и от остальных участников общественных отношений.