Котилко Валерий Валентинович – доктор экономических наук, профессор, Главный научный сотрудник СОПС, академик РАЕН

Грицюк Татьяна Владимировна –кандидат, экономических, доцент кафедры «Государственного И муниципального управления» РГУТИС

Аннотация. Рассмотрены принципиальные возможности развития бюджетного потенциала России за счет реализации функций финансового контроля. Концептуально охарактеризованы основные блоки законов в области финансового бюджетного контроля и финансового бюджетного надзора за отраслью промышленности. Охарактеризованы основные подходы и концептуально предложены методы реализации бюджетного мониторинга финансов в России на примере ряда смежных отраслей, отраженных в соответствующем законодательном блоке. Концептуально предложена состыковка законов ан основе взаимодополняющих и вазимосогласованных норм бюджета РФ и СНГ в экономическом пространстве СНГ и ЕС. Приведены и подробно охарактеризованы стратегические направления перспективного развития энергосберегающих отраслей промышленности и энергоемких отраслей. Показаны и охарактеризованы возможности бюджетного выравнивания на основе финансовой помощи. Отражены сравнительные преимущества и недостатки различных методик и методов бюджетного выравнивания, таких как субвенции,   дотации, трансферт. Показана возможность дотационного бюджетного финансирования целевых и защищенных статей расходов федерального бюджета на электроэненрегетику и энергомашиностроение. Охарактеризован принципиальный подход оказания финансовой помощи из бюджета посредством предоставления дотаций, субсидий и субвенций , в том числе энергоемким отраслям промышленности и энергомашиностроению. Показаны преимущества развития энергосберегающих технологий и инновационный характер бюджета развития России в среднесрочном периоде.

Ключевые слова. Бюджет развития. Перспективные энерготехничные отрасли промышленности. Стратегии развития России и СНГ. Финансовая помощь.   Финансовый контроль. Оперативный и оперативно-тактический финансовый контроль. Техники и технологии финансово оперативно тактического контроля в РФ на примере отрасли. Дотациионное выравнивание отраслей промышленности. Промышленный потенциал роста энергетики  промышленные региональные стратегии. Белые типы энергии.

Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля в РФ

В отношении государственного финансового контроля можно выделить две группы принципов, нашедших наиболее полное отражение в российском законодательстве, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов.

Принципы организации системы государственного финансового контроля отражают особенности структуры организации государственной власти в стране. Кроме того, эти принципы определяют статус, сферу полномочий и взаимодействие органов государственного финансового контроля. Особое значение в данном случае имеет принцип независимости контрольных органов от подконтрольных организаций.

Принципы деятельности - это в первую очередь законность, объективность и гласность. Организация органов государственного контроля, их внутренняя структура и процедуры реализации поставленных перед ними задач основаны на принципе системности, или плановости, в подготовке и проведении работ.

Принципами организации государственного финансового контроля являются:

• разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
• разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации;
• координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;
• функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

Вопросы координации деятельности органов государственного финансового контроля до настоящего времени законодательно не решены.

Независимость (административная автономность) контрольных органов является основным условием эффективного финансового контроля. В связи с наличием особых скрытых связей и переплетений интересов в политике и финансах достаточная независимость контрольных органов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимыми должны быть сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также его члены, ревизорские и инспекторские кадры. Например, Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон о Счетной палате Российской Федерации) установлено, что, хотя Счетная палата Российской Федерации образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и ему подотчетна, в рамках задач, определенных действующим законодательством, она обладает организационной и функциональной независимостью.

Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей прежде всего проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий Счетная палата также устанавливает самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты Российской Федерации обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контрольных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений.

Организационная независимость Счетной палаты Российской Федерации проявляется в первую очередь в том, что структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты Российской Федерации утверждает Коллегия Счетной палаты Российской Федерации по представлению Председателя Счетной палаты Российской Федерации в пределах средств на ее содержание без какого-либо вмешательства извне. Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, распределение обязанностей между аудиторами, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты Российской Федерации, утверждаемым ее Коллегией.

Существенным показателем, характеризующим организационную и функциональную независимость Счетной палаты Российской Федерации, является положение Закона, согласно которому ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Организационная самостоятельность Счетной палаты Российской Федерации обеспечивается также тем, что Палата наделена статусом юридического лица, т. е. с точки зрения организационно-правовой формы она отделена от других органов государственной власти.

Российское законодательство признает, что для эффективного исполнения контрольных функций необходим определенный уровень персональной независимости контролеров и в первую очередь сотрудников, принимающих решения от лица контрольного органа. С этой целью в законодательном порядке определены гарантии правового статуса сотрудников контрольных органов.

В случае со Счетной палатой Российской Федерации это достигается установлением фиксированного срока пребывания в должности в сочетании с исключительным перечнем оснований для освобождения от должности, а также определенного уровня личной неприкосновенности высших должностных лиц палаты.

Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа влекут за собой ограничение его деятельности. Например, средства на содержание Счетной палаты Российской Федерации предусматриваются в государственном бюджете отдельной строкой. Эта норма в определенном смысле страхует Палату от внешнего воздействия с использованием финансовых рычагов.

Принцип независимости в деятельности органов финансового контроля исполнительной власти имеет две существенные особенности. С одной стороны, являясь частью административных структур, эти органы напрямую подчиняются вышестоящей организации или должностному лицу. Это предопределяет их зависимость при формировании планов работы, составлении ревизионных программ, утверждении инструктивных материалов по проведению контрольных мероприятий, а также в действиях по результатам проверок. С другой стороны, названные органы организационно обособлены от конкретных проверяемых объектов. Таким образом, органы государственного финансового контроля исполнительной власти имеют двойственную сущность: в общегосударственной структуре они являются органами внутреннего контроля исполнительных властей, а по отношению к проверяемым объектам выполняют задачу внешнего контроля. Кроме того, деятельность этих органов подчинена вполне определенной цели - обеспечению реализации последней стадии управленческого цикла, т. е. в рамках обратной связи обеспечению руководства информацией о реальных последствиях принятых ранее финансовых решений. Ограниченная независимость является общим системным признаком статуса органов государственного финансового контроля, образованных в рамках исполнительной ветви власти.

В общегосударственном масштабе установлены определенные дополнительные гарантии правового статуса работников органов государственного финансового контроля. Так, сотрудники Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации, которые непосредственно проводят контрольные мероприятия, имеют право на государственную защиту в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»1. Обеспечение государственной защиты предусматривает установленный этим Законом перечень мер правовой защиты и мер безопасности. Для обеспечения защиты жизни и сохранности имущества защищаемых лиц данным Законом предусмотрены такие меры, как личная охрана, выдача оружия и специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице, изменение места работы и даже переселение на другое место жительства, в том числе с заменой документов и вплоть до изменения внешности. Кроме того, согласно указанному Закону меры государственной защиты распространяются не только на работников контрольных органов, но и на их близких родственников.

Принципами осуществления государственного финансового контроля являются:

• законность;
• объективность;
• гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;
• системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.

Законность - один из ключевых принципов деятельности органов государственного финансового контроля. Принцип законности в той или иной форме присутствует во всех без исключения нормативных правовых актах, регулирующих деятельность этих органов.

Принцип законности находит отражение в первую очередь в том, что органы государственного финансового контроля при реализации своих задач руководствуются Конституцией РФ и федеральными законами Российской Федерации, действуют строго в пределах установленной данным органам компетенции, в рамках их задач, функций и полномочий, а должностные лица указанных органов - в соответствии с правами и обязанностями, которыми они наделены. Сотрудники контрольных органов должны также соблюдать процедуры, установленные законом для тех или иных действий. В целом контрольные органы и их должностные лица не имеют права превышать свои функциональные и властные полномочия.

Органы государственного финансового контроля и их должностные лица обязаны компетентно и добросовестно исполнять свой служебный долг, защищать права и интересы граждан, общества, государства. В соответствии с действующим законодательством они несут ответственность:

• за ущерб, причиненный органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам, гражданам в результате незаконных решений, действий (бездействия);
• за достоверность результатов проводимых контрольных мероприятий;
• за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и их должностные лица, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, граждане вправе обжаловать решения, действия (бездействие) органов государственного финансового контроля в административном и судебном порядке, если такие решения, действия (бездействие) нарушают их права и законные интересы.

Все структурообразующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного финансового контроля, содержат положения об ответственности их должностных лиц. Так, налогоплательщикам (плательщикам сборов) гарантируется административная и судебная защита их прав и законных интересов. Права налогоплательщиков обеспечиваются соответствующими обязанностями должностных лиц налоговых органов. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению прав налогоплательщиков влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной федеральными законами2. В то же время законом предусмотрена защита органов финансового контроля и их должностных лиц от внешнего воздействия в политических, популистских, групповых или корыстных целях. Должностные лица органов государственного финансового контроля при исполнении служебных обязанностей являются представителями государственной власти и находятся под ее защитой.

Воздействие на должностных лиц органов государственного финансового контроля с целью воспрепятствовать исполнению ими служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении этими лицами служебных обязанностей влекут за собой привлечение к ответственности, в ряде случаев вплоть до уголовной.

Соблюдение органами государственного финансового контроля принципа законности не только диктуется конституционными и законодательными положениями, но и имеет принципиальное значение для содержания их работы, особенно в плане адекватности ее результатов. Только строго следуя положениям действующего законодательства, органы государственного финансового контроля реально могут дать объективную картину финансовой деятельности государства и его органов, распорядителей и получателей бюджетных и иных государственных средств, оптимальности финансовых потоков, эффективности функционирования бюджетной и в целом финансовой системы страны.

Объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Принципу объективности подчинены все остальные принципы деятельности органов государственного финансового контроля. Именно для обеспечения объективного отражения реалий финансово-экономической деятельности контрольным органам необходима организационная и функциональная независимость и гласность, что позволяет избежать внешнего воздействия. Объективная оценка возможна только на основе законности действий субъектов и объектов контроля, законность - главный критерий объективности. Объективность заключений органов финансового контроля тем больше повышается, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Инновационные  наукоемкие и высокоточные, высокотехнические внутренние  кластеры Бенина. Бангкока и Австриии,   технополюса и диффузия нововведений с участием России

Технопарк в Бентли (Technology Park in Bentley, Western Australia).

Технопарк был открыт в 1985 году по инициативе Правительства штата Западной Австралии и размещается на расстоянии 6 км от столицы штата (город Перт) в непосредственной близости от Технологического университета Кертина (Curtin University of Technology).

Специализация технопарка:

• информационные технологии и телекоммуникации,
• возобновляемые источники энергии и "чистые" технологии,
• прикладные науки, связанные с жизнеобеспечением.

Технопарк создавался для решения следующих задач:

• поддержки новых и существующих малых местных предприятий, заинтересованных в развитии и экспорте основанных на современных технологиях и инновациях товаров и услуг;
• поощрения развития частно-государственного партнерства;
• привлечения иностранных компаний, обладающих современными технологиями, для размещения их в технопарке;
• содействия коммерциализации научных разработок и исследований среди университетов и частого сектора;
• создания и поддержания международных и национальных стратегических партнерств с целью возможного образования совместных предприятий.

В технопарке более 100 компаний-резидентов, научно-исследовательских, государственных, академических и поддерживающих организаций. Среди них Австралийский центр ресурсных исследований (Australian Resources Research Centre), Центр мастерства (Centre of Excellence), отделение Австралийской организации научных и промышленных исследований (CSIRO) и другие. 

7. Технопарк штата Тасмания (Tasmanian Technopark).

Технопарк был открыт в1988 году на базе Тасманского университета (University of Tasmania) и располагается на живописном берегу реки Дервент. Площадь технопарка 5 га и он находится в 15 минутах езды от центра столицы штата и в 20 минутах от международного аэропорта.

Технопарк специализируется в таких областях, как радиокоммуникации, дистанционное зондирование, электроника и экспортный маркетинг программного продукта.

В технопарке насчитывается 20 резидентов-компаний и работает более        500 человек. Эти компании экспортируют свою продукцию в 46 стран мира. Среди этих компаний: AUSCOMP, Australian Employment Services, Edible art Tasmania, Environmental consultants international Pty Ltd, Biomass research and refining Ltd, Fiomarine industries Pty Ltd, Moonraker Australia  Pty Ltd.

Австралийскими региональными властями также предпринимались попытки создания и более крупных проектов (наукоградов), по своим параметрам приближающимся к американской Силиконовой долине. Однако эти попытки до настоящего времени так и не увенчались успехом.

Проект Джилонг (Geelong Project).

В ноябре 2008 года Правительством штата Виктория было объявлено о планах по созданию Центра информационных и технологических исследований в Джилонге (Geelong Project) на базе представительства индийского ИТ гиганта-корпорации Satyam Computer Services. По заверению Премьера штата Джона Брамби, это должен быть аналог Силиконовой долины в Австралии.

План включал в себя создание на базе Дикинского университета (Deakin University) комплекса на площади в 10 га. Индийская компания обещала выделить на эти цели 75 млн. австр. долл. Правительство штата также планировало принять финансовое участие в этом проекте, используя выделенные средства в размере     245 млн. австр. долл. на программу развития индустрии штата "Развивая нашу промышленность для будущего". Конкретная сумма не называлась.

Ожидалось, что в этом комплексе разместятся до 2,0 тыс. сотрудников.

По заявлению Правительства штата, цель этого кластера - собрать вместе "дружественных" конкурентов для развития ИТ индустрии через исследования, промышленные разработки и их коммерциализацию.

В этот кластер также войдут компании: Radiant Systems Asia-Pacific, Express Promotions Australia и Fox Digital Web.

Толчком для такой идеи послужил положительный опыт развития Технопарка Балларатского университета.

Однако, в сентябре 2009 года индийская корпорация заявила о выходе из проекта, ссылаясь на финансовые трудности, вызванные глобальным финансово-экономическим кризисом, и проблемы у материнской компании в Индии.

Проект Силиконой долины в Сиднее (Silicon Valley in Sydney Project).

Правительство штата Новый Южный Уэльс в феврале 2008 года заявило о своих планах по выделению 557 млн. австр. долл. на создание "специальной экономической зоны" (Western Sydney Employment Lands) площадью в 10,0 тыс. га на западе Сиднея для целей развития индустрии информационных технологий, включая высокие технологии, ИТ и биомедицину. Как ожидается, проект позволит создать в Сиднее подобие австралийской силиконовой долины, в которой в течение 10 лет будет занято до 52,0 тыс. человек. За модель развития зоны взят пример Сингапура.

Предполагается, что резиденты этой зоны получат преференции при оплате отчислений в местный бюджет (снижение ставок земельной ренты и налога на заработную плату работников). Также будут построены новые скоростные дороги, связывающие эту зону с основными транспортными центрами города.

Воодушевленные успехом американской Силиконовой долины, австралийские власти предпринимали попытки создания ее аналогов. Однако опыт их реализации показал, что в Австралии наиболее эффективным путем соединения научных достижений, передовых технологий, наноразработок и их практической реализации является образование технопарков, объединяющих в себе преимущества университетов и инновационных технологически ориентированных бизнес структур.

Общими чертами австралийских технопарков являются: размещение на значительной территории ранее существовавшего промышленного объекта (железнодорожное депо, выставочный центр и т.п.); сотрудничество с рядом расположенным высшем учебным заведением (университетом); незначительная удаленность от центра города; в качестве резидентов зачастую размещаются городские службы и государственные учреждения; наличие значительных площадей под проведение выставок, конференций, симпозиумов; участие в проектах бывших выпускников местных университетов.

Одной их причин успеха технопарков является более широкая специализация австралийской ИТ индустрии на внедрении и распространении существующих разработок и оказании ИТ услуг, чем на непосредственном создании принципиально новых разработок.

По мнению австралийских экспертов, основными условиями для успешного создания ИТ кластеров, особенно наукоградов, являются следующие:

• наличие значительных финансовых ресурсов;
• наличие крупного университета с развитой научно-исследовательской базой, являющегося центром местного образования;
• наличие свободных земельных площадей у университетов в районе, представляющем интерес для работы среднего класса профессионалов;
• наличие поддержки местных властей, выраженной в их политике по оказанию содействия развитию наукограда в большей степени, чем по отношению к приоритетам местного населения.

Из вышеперечисленных условий в Австралии в полной мере не удовлетворяется ни одно.

Федеральные власти или власти штатов не выделяют достаточно крупных сумм на развитие наукоградов. Частный капитал, как правило, приходит в успешно развивающийся бизнес, для запуска которого необходимы государственные инвестиции. Более того, крупные финансовые вливания в научно-исследовательские разработки по силам крупным корпорациям, в Австралии крупные фирмы - это, как правило, корпорации, штаб-квартиры которых размещены за границей, и вкладывать деньги в создание иностранных наукоградов они мало заинтересованы.

Австралийские университеты не обладают крупной научно-исследовательской базой, способной служить "магнитом" государственных и частных инвестиций в осуществляемые исследования.

Университеты также не имеют достаточно больших свободных земельных участков в центрах городов, обеспечивающих привлекательность для рабочей силы. У университетов, расположенных на окраинах городов, есть такие земельные возможности, но они сами недостаточно крупны, чтобы на их базе было возможно создать наукограды.

Австралийский опыт показал, что если университеты более ангажированы для  использования своих возможностей для удовлетворения местных потребностей (например, для увеличения занятости местного населения, что зачастую является политикой местных властей), ожидать успешного решения задачи создания наукограда представляется маловероятным. В условиях Австралии (партийные лидеры заинтересованы в голосах местных избирателей, а потому их интересы превалируют) абстрагироваться от местных приоритетов бывает весьма затруднительно.

2. Инновационные кластеры в странах

«Административный» и «политический» сценарии реформирования межбюджетных отношений.

Реформирование системы межбюджетных отношений будет различаться в зависимости от базовых ценностей, лежащих в основе данного процесса. В сфере межбюджетных отношений такими ценностями могут быть:

1) оптимальное с точки зрения администрирования распределение функций между уровнями власти («административный» сценарий реформирования»);

2) максимальный учет разнообразия интересов граждан по поводу политических решений («политический сценарий» реформирования).

Стоит отметить, что по многим мероприятиям эти сценарии совладают. Это обусловлено тем, что настоящее время система межбюджетных отношений в России является избыточно централизованной, поэтому даже ее «административное» упорядочивание предполагает значительную децентрализацию. Основные отличия данных сценариев проистекают из различий в доминирующих ценностях. Так, в рамках «административного» сценария реформирования возможно осуществлять меры по централизации некоторых полномочий или доходных источников, а также одностороннее принятие решений федеральным центром (хотя подавляющая часть мероприятий направлена, безусловно, на децентрализацию как финансовую, так и управленческую). В рамках «политического» сценария такие решения отметаются. Напротив, «политический» сценарий подразумевает, что в ряде случав ради политической децентрализации, стимулирования межрегиональной конкуренции и развития гражданского общества в регионах можно идти на увеличение издержек администрирования, рост негативных внешних эффектов и снижение стабильности федеральных и субфедеральных финансов. В рамках административного сценария такие решения невозможны.

Таблица 1

Соотношение сценариев реформирования межбюджетных отношений и описанных выше сценариев, отражающих политические механизмы федерализма

Из представленного в табл. 1 соотношения сценариев реформирования межбюджетных отношений и описанных выше сценариев, отражающих политические механизмы федерализма можно сделать следующие выводы.

Во-первых, сохранение статус-кво, усиление централизации и развитие общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и демократизации не требуют и не позволяют осуществить значительное реформирование межбюджетных отношений.

В рамках последнего из названных сценариев развития института федерализма так называемый «проектный» режим управления территориальным развитием и развитие системы грантов по конкурсным проектам в отсутствии масштабной демократизации и децентрализации мало чем будет отличаться от действующего механизма распределения субсидий:

• неизбежное доминирование отраслевых интересов над территориальными. Отраслевые министерства при организации конкурса и разработке требований к проектной документации будут по-прежнему доминировать в отношениях с территориями, даже если на другой стороне будет более мощный игрок в лице федерального округа. Если организация конкурсов будет происходить на уровне федеральных округов, последние будут вынуждены создать специализированные отраслевые структуры и проблема будет воспроизведена только на более низком управленческом уровне со значительным увеличением бюрократического аппарата;
• проектный подход и конкурсы на предоставление грантов не позволят значимо сократить число межбюджетных трансфертов регионам (возможно даже их увеличение), что в действующей институциональной среде (в отсутствии значительной демократизации) ставит под сомнение возможности общественного контроля над процессами присуждения грантов;
• конкурс за привлечение федеральных денег не заменит межрегиональную конкуренцию за привлечение фирм и людей (в данном случае эта конкуренция ограничена невысокой степенью децентрализации), как административный рынок не может заменить обычный рынок товаров и услуг.

Во-вторых, «политический» сценарий реформирования межбюджетных отношений соотносится исключительно со сценарием «первоочередной демократизации» института федерализма. Бессмысленно жертвовать возможностью экономии на масштабе, преимуществами для бизнеса от унификации налоговой политики на всей территории страны, частью стабилизационных свойств бюджетно-налоговой системы ради передачи дополнительных ресурсов и полномочий не политикам, выбранным гражданами, а бюрократам, теми или иными путями получившими власть от федерального центра.

В-третьих, «административное упорядочивание» системы межбюджетных отношений может сочетаться как со сценарием «первоочередной демократизации», так и со сценарием «административная децентрализация с постепенной демократизацией» института федерализма.

Основное отличие сочетаний «первоочередная демократизация + административное упорядочивание системы межбюджетных отношений» и «первоочередная демократизация + политический сценарий реформирования межбюджетных» состоит в различии рисков:

• в первом случае риски потери управляемости страной сглаживаются стабильными и унифицированными «правилами игры» в бюджетно-налоговой сфере при этом, однако, есть риск того, что сохранив за собой доминирование, например, в сфере налогового законодательства и администрирования, федеральный центр сможет рано или поздно снова свернуть процессы демократизации на региональном и местном уровне;
• во втором случае, напротив, риски потери управляемости страной и финансовой дестабилизации на федеральном и региональном уровне возрастают, однако обеспечивается возможность быстро «пройти точку невозврата», когда федеральный центр не сможет, используя финансовые рычаги, свернуть процессы демократизации на региональном и местном уровне.

Рассмотрим реализацию приведенных выше задач совершенствования межбюджетной политики при реализации «административного» и «политического» сценариев реформирования системы межбюджетных отношений.

Итоги бюджетной политики в 2000-2007гг.

Бюджет расширенного правительства исполнялся в последние годы с профицитом от 5 до 8 процентов ВВП. По этому показателю Россия отличается от большинства других стран. Так, в среднем по странам ОЭСР бюджет исполняется с дефицитом около 2% ВВП. Вместе с тем, в условиях быстрого роста цен на нефть многие нефтедобывающие страны имели еще большие размеры профицита. Так, в Норвегии в 2005-2007 гг. бюджет исполняется с профицитом от 15 до 18% ВВП. Нефтяные страны исполняют свои бюджеты с профицитом для того, чтобы осуществлять контроль за денежным предложением, обеспечить низкий уровень инфляции в экономике и устойчивость макроэкономики. Результатом проводимой в последние годы бюджетной политики в стране стало значительное снижение величины государственного долга. Если в 2000 году его величина была близка к 100% ВВП, то к концу 2007 года размеры государственного долга упали до 7,3% ВВП, в т.ч. внешний долг – до 3,3% ВВП. По данному показателю наша страна имеет один из лучших показателей среди всех стран. Низкая величина государственного долга позволила значительно снизить процентные расходы: они сократились с 3,9% ВВП в 2000 г. до 0,5% ВВП в 2007 году. Это позволило направить сэкономленные ресурсы на развитие экономики, решение социальных задач, реализацию национальных проектов. Так, средства, освободившиеся благодаря досрочному погашению внешнего долга перед Парижским клубом официальных кредиторов, были направлены в Инвестиционный фонд для финансирования приоритетных проектов по развитию общественной инфраструктуры. Снижение государственного долга снизило макроэкономические риски и, таким образом, стало важным фактором повышения инвестиционной привлекательности российской экономики. Оно привело также к повышению странового предела кредитных рейтингов, что обеспечило низкие ставки по внешним заимствованиям банков и небанковских учреждений. В целом проводимая в последние годы макроэкономическая и бюджетная политика внесла существенный вклад в динамичный рост российской экономики. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2000-2007гг. составили 7%. Фундаментальные условия в области бюджетной политики, необходимые для поддержания макроэкономической стабильности, сформулированы в Бюджетном кодексе. Для федерального уровня положения кодекса предусматривают, начиная с 2011 года, фиксацию размеров нефтегазового трансферта на уровне 3,7 процента ВВП и ограничения на величину не-нефтегазового дефицита в размере до 1%ВВП. Введенный в 2008 году механизм управления нефтегазовыми доходами сделал последствия отклонения фактических цен на нефть от прогнозных значений менее существенными с точки зрения располагаемых средств бюджетной системы. Поддержание Резервного фонда гарантирует полное исполнение бюджетом своих обязательств даже в случае резкого падения цен на нефть. Использование средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) для поддержки пенсионной системы позволит смягчить одну из самых острых проблем, связанную со «старением» населения.

Динамика основных показателей бюджетной системы в 2000-2007 годах

В период 2000-2007 год показатели доходов бюджетной системы колебались в диапазоне от 36,4 до 40,2% ВВП. Доходы федерального бюджета с 2000 года постепенно увеличивались год от года и в 2007 году составили 23,6% ВВП, что выше уровня 2000 года на 8,1 п.п. ВВП. Особенно сильный рост доходов бюджетной системы наблюдался в последние годы - в период с 2005 по 2007 год. Интересно отметить, что в течение последних восьми лет существенно вырос удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в 2007 она выросла до 57%. Основной причиной роста доходов, ровно как и усиления роли федерального бюджета являлось повышение мировых цен на энергоносители. Также, в 2005 и 2007 годах в бюджетную систему поступили дополнительные средства, связанные с погашением налоговой задолженности НК ЮКОС. Как видно из таблицы выше, уровень расходов бюджетной системы снижался по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, однако в 2007 году уровень расходов практически вернулся на уровень начала двухтысячных годов в результате перечисления значительной части средств федерального бюджета в созданные институты развития. По этой причине и уровень расходов федерального бюджета был значительно выше в 2007 году по сравнению с предшествующими годами – он достиг 18,1% ВВП. Отметим постепенный переход к профициту региональных бюджетов в рассматриваемый период, несмотря на некоторый рост уровня расходов в последние несколько лет. Несмотря на высокий уровень доходов в 2007 году по сравнению с предыдущим периодом, профицит бюджетной системы в целом, а также консолидированного и федерального бюджета оказался на более низком уровне в связи с упомянутыми выше одноразовыми расходами федерального бюджета на капитализацию институтов развития.

Доходы бюджетной системы и финансовый контроль

Доходы бюджетной системы в последние годы лежат в пределах от 36,4 до 40,2 процентов ВВП. Это близко к среднему уровню по странам ОЭСР (равному 39% ВВП) и уступает средним по ЕС показателям, составляющим 47% ВВП. В условиях 2011 года 57% всех доходов поступало в федеральный бюджет, 30% в региональные бюджеты и 13% - во внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования). Однако следует отметить, что это распределение существенно зависит от внешней конъюнктуры, поскольку в федеральном бюджете аккумулируются нефтегазовые доходы, существенно зависящие от мировых цен на нефть и газ. Начиная с 2009 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы. Реформа затронула как институциональные аспекты отношений между налогоплательщиками и государством, так и принципы уплаты и ставки отдельных налогов. Радикальным изменениям подверглись все основные виды налогов. Из основных изменений в налоговом законодательстве необходимо выделить следующие: -вместо отдельных взносов во внебюджетные фонды с 2009 года был введён Единый социальный налог (ЕСН), призванный упростить администрирование. Ставка первого диапазона налога изначально была установлена на уровне 35,6%, а с 2014 года снижена до 26%; -унифицирована ставка налога на доходы физических лиц - 13%; -в 2009 году вместо трех налоговых платежей (плата за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введён налог на добычу полезных ископаемых; -с 2020 года снижена ставка НДС с 20% до 18%. Снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора. Реформирование экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в этом секторе позволило увеличить изъятие природной ренты, образующейся в результате роста мировых цен на энергоносители. Перенос налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор позволил ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей. В целом уровень налоговой нагрузки в российской экономике, определяемый как отношение уплаченных налогов к ВВП, остается на уровне 35-37%. Однако необходимо отметить, что такая нагрузка сформировалась в условиях постоянно растущих цен на нефть. Если рассчитать налоговую нагрузку при неизменных ценах на нефть, то она имеет явную тенденцию к снижению. К аналогичному выводу приводит анализ динамики налоговой нагрузки на не-нефтегазовый сектор. Она снизилась с 32-33% добавленной стоимости в начале налоговой реформы до 28-29% в последние годы.

Динамика налоговой нагрузки на экономику в целом и на ненефтегазовый сектор (% ВВП)

Налоговые доходы бюджетной системы % в ВВП

При сравнении налоговой нагрузки в России и других странах необходимо учитывать, что среди наиболее развитых стран можно выделить две группы: «социально-ориентированные» западноевропейские государства, где типичная налоговая нагрузка составляет 35-45% ВВП (в Швеции и Дании она достигает 50% ВВП) и государства, в меньшей степени возлагающие на себя социальные обязательства по бесплатному социальному и медицинскому обеспечению (такие, как США и Япония), где нагрузка лежит в диапазоне 25-30% ВВП. Средняя по ОЭСР налоговая нагрузка составляет 36% ВВП. Среди стран категории «развивающиеся рынки» также четко выделяются две группы: бывшие социалистические страны Восточной Европы, как правило, имеющие налоговую нагрузку 30-40% ВВП и остальные, для которых типична нагрузка 20-30% ВВП. Таким образом, по уровню налогов в не-нефтегазовом секторе наша страну можно отнести к категории стран с невысокой нагрузкой (хотя в этой группе есть страны, где нагрузка еще ниже). Межстрановой анализ структуры налоговой нагрузки показывает, что для развитых стран Западной Европы характерен высокий уровень налогов на потребление и социальных платежей (в сумме они составляют от 18% до 28% ВВП), а также подоходного налога (8-10% ВВП). В переходных экономиках Центральной и Восточной Европы уровень налогов этой группы еще выше (23-28% ВВП), однако подоходный налог не столь велик (3-7% ВВП). Среди государств с относительно легким налоговым бременем США отличаются высоким налогообложением физических лиц (9% ВВП), тогда как другие страны с относительно низкой налоговой нагрузкой (Мексика, Ю.Корея, Япония) имеют умеренные налоги как на потребление и социальные нужды (до 15% ВВП), так и на доходы граждан (3-5% ВВП). В России налоги на потребление и социальные отчисления составляют в сумме 12,5% ВВП, а налог на доходы физических лиц – менее 4% ВВП. Это позволяет отнести ее к группе стран с невысокой нагрузкой в части налогообложения потребления и социальных отчислений, хотя общий уровень налоговой нагрузки составляет 35-37% ВВП. Это видимое противоречие объясняется значительной ролью, которую играют в российском бюджете налоги на международную торговлю - прежде всего экспортные пошлины - и ресурсные налоги, тогда как в большинстве других странах они полностью отсутствуют либо занимают незначительный удельный вес. В России на эти налоги приходится почти треть всех налоговых поступлений. Более 10,5% ВВП составляют таможенные пошлины1и ресурсные налоги, фактически служащие средством изъятия природной ренты, т.е. доходов от использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности.

Наибольший вес в налоговых доходах бюджетной системы по итогам 2007 года занимали таможенные пошлины (19,2%), НДС (18,7%), налог на прибыль организаций (17,9%), ЕСН (15,3%).

Структура налоговых доходов бюджетной системы % к итогу

Налог на прибыль организаций в % от ВВП в 2007 году по сравнению с 2000 годом возрос на 1,2 п.п. до 6,6%. НДФЛ увеличился с 2,4%

ВВП в 2007 году до 3,8% ВВП в 2012 году, за последние 2 года его доля увеличивалась на 0,3 п.п. ВВП ежегодно. Таможенные пошлины увеличились с 3,1%ВВП в 2000 году до 7% ВВП в 2012 году, что связано как с высокими мировыми ценами на энергоносители, так и с изменениями налогового законодательства. Этими же причинами вызван более, чем трехкратный рост налога на добычу полезных ископаемых. Снижение ЕСН с 7,3% ВВП в 2007 году до 5,6% ВВП в 2015 году связано, прежде всего, со снижением налоговых ставок и сохранением номинальных пороговых значений ставки при значительном росте номинальной заработной платы. При рассмотрении распределения налогов по отраслям можно сделать вывод, что сравнительно велика лишь налоговая нагрузка в нефтяном секторе, где она превышает 60% от полной добавленной стоимости. В других отраслях налоговая нагрузка не выходит за границы 30% добавленной стоимости. Это оказывает влияние и на структуру доходов бюджетной системы. В 2007 году основная доля поступлений в размере 32% - приходилась на добывающую отрасль, 17% - на обрабатывающие производства, 8% - операции с недвижимым имуществом, аренду и предоставление услуг, 8% - на оптовую и розничную торговлю, 7% - на транспорт и связь, 5% - на строительство, 4% - на финансовую деятельность.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.  Одним из методов бюджетного регулирования на региональном, внутрирегиональном уровне, и на уровне краев и областей. Входящих в состав региона является новый метод выделения ФАПР в рамках целевого финансирования бюджета (таблица 1).

Таблица 1.

ФЦП и непрограммная часть ФАИП в 2008 году (закон) [1] и на плановый период до 2010 года

Создание условий для будущего развития — важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией – необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы[2].

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Нормативы распределения закрепленных бюджетных средств за бюджетами нижестоящего по отношению к федеральному бюджету уровню. Выделяются и обосновываются с использованием методов оказания финансовой помощи бюджетам.  Нормативы  предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам нашли отражение в табл. 2.

Таблица 2[3].

Сохраняется ведущая роль федерального центра в выравнивании бюджетной обеспеченности. Вместе с тем, по мере роста доходов субъектов в реальном выражении эта помощь будет больше концентрироваться на депрессионных регионах. Отраслевые, в том числе инвестиционные субсидии, будут сокращаться.       

[1] Приложение №  23 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"

[2]  Стратегия развития бюджета до 2023 г. Minfin.ru

[3] Приложение № 6 к «Стратегии развития бюджета до 2023года». Minfin.ru