be5.biz

Международный экономический форум 2015

Магистр Алимханов Т.

Жетысускийгосударственный университет им.И.Жансугурова, Казахстан

Практические методы повышения эффективности госзакупок в Республике Казахстан

1. Транспарентность процесса.

2. Экономию бюджетных средств.

3.Эффективность госзакупок.

4.Пресечение злоупотреблений.

В соответствии с данными целями ниже изложены предложения, которые с точки зрения автора, позволят совершенствовать существующую на сегодняшний день в Казахстане систему тендерных госзакупок.

1. Транспарентность процесса. В результате проведенного во втором разделе исследования анализа было показано, что одним из основных аспектов системы тендерных госзакупок является гласность и прозрачность самого процесса госзакупок. Именно поэтому законодательством большинства стран предусмотрено требование для закупающих госорганов заблаговременно публиковать сведения о предстоящих тендерах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы. Подобных обязательных условий придерживаются и международные финансовые институты (МФИ), предоставляющие крупные целевые кредиты под финансирование различных, как правило, правительственных, проектов [1].

Таким образом для эффективного развития системы тендерных госзакупок в Казахстане необходимо активно осуществлять распространение:

2) всех нормативных, рекомендательных и методических документов в области тендеров и госзакупок в целом;

3) любой другой информации о системе тендерных госзакупок - полезный опыт, научные достижения, мнения специалистов и т.д.

Если предположить, что участник, не внесший плату за тендерную документацию, может каким-то образом ознакомиться с ее содержанием и представить в полном соответствии с ней заявку, то, с одной стороны, это способствует привлечению максимального числа заинтересованных участников, что повышает открытость и эффективность тендерных торгов. Однако, с другой стороны, в процессе неконтролируемого заказчиком процесса размножения его тендерной документации возможны искажения, что может осложнить работу как участников, так и тендерной комиссии. В связи с этим многие Заказчики в настоящее время вводят в конкурсную документацию условие, по которому участник, не оплативший конкурсную документацию, не допускается к участию в конкурсе. Для решения данного вопроса будет целесообразно внедрить используемую в развитых странах практику организации библиотек тендерной документации, в которые поступают комплекты тендерной документации от различных Заказчиков, и все желающие могут за умеренную плату (студентам предусмотреть скидки) с ней ознакомиться. Помимо тендерной документации, в нашей Республике такие библиотеки должны содержать всю полезную для составления заявок информацию: книги, законы, методические рекомендации, образцы типовой документации, компьютеры с доступом в Интернет, сведения о тендерных торгах и т.д. Особо эффективно будет создание таких библиотек при их организации не только в публичном, но и в электронном виде. Это позволит достичь, как минимум, нижеследующих положительных результатов:

На протяжении всего исследования не раз подчеркивалась необходимость подготовки квалифицированных кадров в сфере госзакупок. На наш взгляд, первоочередным в этом вопросе должно стать привлечение внимания молодежи к госзакупкам, чтобы заинтересовать данную категорию граждан Республики рассматриваемой сферой рыночных отношений между государством и поставщиком с целью обучения специалистов "с нуля".

2. Экономия бюджетных средств. Для достижения максимально возможной экономии при размещении госзаказов, в первую очередь необходимо проработать существующий механизм законодательного и нормативно - правового обеспечения госзакупок, а именно:

  • дополнительно к ныне действующим, внедрить процедуру и способы госзакупок, используемые в развитых странах, такие как конкурентные переговоры и многоэтапный (более двух этапов) конкурс, а также отразить специфику закупки услуг.

    Важным шагом в реализации процесса должно стать дополнение в Законе № 303-III (от 21 июля 2007 года), предусматривающее расширенный перечень обязательного обеспечения тендерных заявок, когда возможно применение:

    б) резервных аккредитивов;

    в) чеков, по которым первичное обязательство несет коммерческий банк;

    г) депозитов не только в наличных, но и простых и переводных векселях.

    • следует регламентировать механизм и виды предоставляемых отечественным производителям и предприятиям малого и среднего бизнеса преференций.
    • разработать эффективно действующую на практике систему контроля за процессом проведения госзакупок от начала до конца, которая должна быть подробно описана и законодательно закреплена [3,84с.].

    В процессе проведения тендерных торгов участвуют поставщики и организаторы торгов, которые в соответствии с действующим законодательством публикуют на веб-портале электронных госзакупок извещение о торгах. Все этапы проведения тендерных госзакупок контролируются Ревизионными комиссиями Маслихатов. После определения победителей тендеров осуществляется процесс формирования контрактов и их согласование с имеющимися в наличии средствами бюджета посредством казначейства. В результате: заключаются контракты под "реальные деньги", а итоги торгов публикуются в вышеупомянутом официальном издании по конкурсным торгам. Из казначейства области поступают денежные средства для исполнения контрактов. Победители тендерных торгов осуществляют исполнение контрактов и предоставляют данные о них единому оператору в сфере электронных государственных закупок Республики - ТОО "Центр электронной коммерции". В итоге заказчики получают все необходимые товары, работы и услуги, а затем подают план на следующий финансовый год.

    При составлении модели большое внимание уделялось организации торгов на региональном уровне, и была предпринята попытка разработать и применить наряду с этим и иные механизмы, повышающие эффективность расходования бюджетных средств. Одним из таких механизмов является процесс формирования госзаказа как составляющей части госнужд, который позволяет реально оценить объемы затрат, необходимые для обеспечения стабильного функционирования государственных заказчиков в регионах. Формирование госзаказа, являясь по своей сути инструментом планирования госзакупок на региональном уровне, позволяет более точно выявить потребности и соотнести их с реалиями областного бюджета. В связи с чем, его можно рассматривать как механизм, направленный на повышение эффективности использования бюджетных средств.

    Основными направлениями, по которым предполагается развитие системы тендерных госзакупок на региональном уровне, сегодня являются:

    • совершенствование методов формирования и размещения госзаказа;
    • развитие региональной системы управления госзаказом;
    • организация и развитие межрегионального взаимодействия по вопросам осуществления госзакупок;
    • создание системы контроля, которая в условиях дефицита бюджетных средств приобретает особенно важное значение;
    • подготовка квалифицированных кадров.

    Учитывая общегосударственную тенденцию к усилению роли органов государственной власти и их влияния на процессы социально-экономического развития общества, вопросы обеспечения государственных нужд при рациональном расходовании бюджетных средств приобретут еще большую актуальность [4,206с.].

    3. Эффективность госзакупок. Острой проблемой системы тендерных госзакупок в Казахстане является отсутствие четкого порядка в бюджетном финансировании. Финансовые ресурсы выделяются не в полном объеме и со значительными нарушениями установлениях сроков. В таких условиях поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. Неоднократно возникали ситуации, когда поставщики предъявляли государственным заказчикам штрафные санкции за нарушения контрактных обязательств, связанных со сроками платежей за поставленную продукцию, но поскольку к государству нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением государством своих обязательств по заключенным контрактам все равно несут поставщики. Это дестабилизирует финансовое положение поставщиков и может даже привезти в их банкротству, либо массовому увольнению работников. Пытаясь обезопасить себя, поставщики завышают цены на свою продукцию или снижают ее качество. Заказчики вынуждены с этим мириться, т.к. не в силах гарантировать полное и своевременное финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана госзакупок является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются, что также снижает эффективность госзакупок [5].

    Таким образом, для эффективного развития рынка госзакупок Республики необходимо реформирование механизмов его финансирования. В связи со сложностью данной проблемы, она требует более детального дополнительного исследования.

    Далее рассмотрим вопрос об условиях целесообразности применения тех или иных тендерных процедур, исходя из сопоставления экономических выгод и издержек. Понятно, что прибыль поставщиков дифференцируется в зависимости от вида закупаемой продукции. В среднем по Республике эта прибыль колеблется на уровне 10% от объема заказа, финансируемого из средств республиканского бюджета; и 3-4% - от объема заказа, финансируемого из средств региональных бюджетов. Поэтому, с точки зрения экономической эффективности, вопрос о выборе тендерной процедуры Заказчик должен решать самостоятельно, основываясь на опыте, планируемом объеме госзакупок и оценке имеющихся средств. Однако, в соответствии с Законом № 303-III организатор тендера по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти вправе проводить закрытые конкурсы исключительно в случаях, когда:

    • предметом государственного контракта являются поставки товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности Республики в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
    • технически сложные ТРУ производятся ограниченным числом поставщиков.

    Тем не менее, в надежде на принятие поправок в Закон РК "О государственных закупках", предусматривающих независимость Заказчика в выбора того или иного способа проведения тендера, предлагаем описанную ниже методику. А до тех пор ее могут использовать в своей практике коммерческие фирмы.

    Для принятия наиболее рационального решения по выбору того или иного способа проведения тендера Заказчику, прежде всего необходимо определиться с выбором тех наименований продукции закупка, которых будет наиболее экономически эффективной. Далее, чтобы при осуществлении выбора исключить элемент случайности, предлагаем Заказчикам применять анализ Парето, который является отражением взаимосвязи количественных и качественных характеристик совокупности объектов.

    Еще одним из способов повышения эффективности госзакупок, предлагаемым по результатам проведенного анализа является частичная поставка. Достаточно часто госзаказ на закупку товаров содержит несколько десятков наименований закупаемой продукции, в том числе и разнородной (канцелярские товары, вещевое имущество, продовольствие и т.д.). В таких случаях организатору госзакупок необходимо законодательно обосновать диверсифицированное размещение заказа или передачу его выполнения целиком одному поставщику [6].

    Если заказ поделен на лоты (т.е. по группам однородных наименований), и размеры тендерной заявки по любому из наименований (лотов) носят сравнительно гибкий характер, то имеет место частичная поставка. В таком случае, в заявке допустимо по одной из позиций предусматривать поставку на 35% от требуемого количества, по другой - 100%, по третьей - 65% и т.д.

    Сферой применения таких диверсифицированных поставок является закупка крупных партий любого стандартизованного товара или широкой номенклатуры товаров. Эффективное использование способа возможно лишь при выполнении условий:

    • наличие достаточного количества поставщиков;
    • высокий уровень взаимозаменяемости товаров от разных производителей;
    • общепринятые стандарты качества и функционирования приобретаемых товаров;
    • отсутствие монополистов на рынке требуемой продукции.

    Преимущества использования частичной поставки при госзакупках заключаются в повышении эффективности расходования бюджетных средств посредством:

    а) увеличения конкуренции, за счет привлечения большего числа поставщиков;

    б) активного вовлечения в тендерные торги представителей малого и среднего бизнеса;

    в) предотвращения недобросовестной конкуренции и сговора поставщиков в случае, когда рынок имеет олигополистическую структуру;

    г) предоставления возможности поддержать нестабильно работающих поставщиков, т.е. сохранить рыночную структуру, если это является частью государственной экономической политики;

    д) диверсификации рисков заказчика, связанных, со срывом поставок продукции. В таком случае Заказчиком заключается сразу несколько контрактов на поставку товаров или услуг. При срыве одного из них поставки по остальным контрактам продолжатся, и потребность в закупке пусть и не полностью, но будет удовлетворена.

    Применение частичной поставки усложняет организацию и проведение тендера и требует от Заказчика более высокой квалификации и знания специфики данного вопроса. Особенно важно учесть все особенности частичной поставки при составлении тендерной документации, в которой необходимо установить следующие условия и требования:

    1. Объем продаж поставщика за некоторый период (год, два, три) должен составлять не менее N процентов от цены его тендерной заявки.

    2. По обеспечению тендерной заявки:

    а) сумма обеспечения тендерной заявки должна задаваться в процентах от цены тендерной заявки;

    б) виды обеспечения: банковская гарантия и денежный залог (его применение позволит упростить подготовку тендерной заявки мелким поставщикам);

    в) необходимо четко указать порядок расчета и удержания суммы обеспечения при нарушении обязательств поставщиком.

    3. Размер минимальной партии продукции (в процентном или в денежном выражении) должен быть достаточно велик, чтобы заинтересовать потенциальных поставщиков и обеспечить Заказчику удобство расчета.

    4. Право Заказчика изменять объемы поставок при присуждении контракта.

    5. Право поставщиков указывать предел увеличения или уменьшения объема поставок по сравнению с предлагаемым (предлагаем внести соответствующее указание в инструкции для поставщиков, а также предусмотреть специальную графу в таблице цен на веб-портале электронных госзакупок Республики) [7,С.189-190].

    Безусловно, частичная поставка является более сложным по сравнению с используемым сейчас в Казахстане способом осуществления госзакупок. Однако приведенные выше преимущества ее применения обосновывают целесообразность применения данного метода для повышения эффективности использования бюджетных средств, как на республиканском уровне, так и на уровне административно-территориальных единиц.

    Для эффективного внедрения метода частичной поставки в систему государственных закупок Республики необходимо, прежде всего устранить следующие барьеры:

    • разработать образовательную программу (ОП) подготовки квалифицированных специалистов в области госзакупок;
    • разработать типовые формы тендерной документации;
    • разработать эффективные методы досудебного разрешения споров;
    • разработать компьютерные программы для оптимизации процесса приема и обработки тендерных предложений поставщиков;
    • разработать эффективные методы оценки предложений, выбора победителей и распределения между ними объемов поставки.

    Решением этих и других вопросов могло бы заниматься рассматриваемое в следующем параграфе диссертации Агентство по государственным закупкам.

    4. Пресечение злоупотреблений. В действующем Законе № 303-III (от 21 июля 2007 года) не дается ясных определений понятиям "мошенничество" и "злоупотребления полномочиями" несмотря на их очевидную важность и необходимость в законодательных актах. На данный момент есть лишь весьма пространное и запутанное определение "недобросовестных действий поставщиков" в ст. 6 Закона. Изучение мирового опыта, в первом разделе диссертационного исследования, показало, что развитые страны и международные организации четко определяют данные понятия, а также процедуры, связанные с предотвращением, и наказанием за различные злоупотребления при закупках [8,9с.].

    Так, в «Руководством по закупкам товаров и работ в рамках проектов финансируемых АБР» (далее - Руководство АБР) под коррупцией понимается предложение, передача, получение или вымогательство любых ценностей для оказания влияния на действия государственного должностного лица или причинение вреда личности, имуществу или репутации в связи с процессом закупок товаров и услуг или исполнении договоров для получения или сохранения заказов или иного недобросовестного преимущества ведения дел. А мошенничество в Руководство АБР определяется как искажение фактов для оказания воздействия на процесс закупок товаров и услуг или исполнения договора в ущерб клиенту, и включает сговор участников торгов (до и после представления заявок) с целью установить заявочные цены на искусственных нетендерных уровнях и лишить клиента преимуществ свободной и открытой конкуренции [9].

    В связи с вышеизложенным необходимо ввести в Закон РК "О государственных закупках" от 21 июля 2007 года четкие определения вышеназванным понятиям (злоупотребление, мошенничества, коррупция и т.д.).

    Реализация следующих мер будет способствовать как искоренению коррупции, так и пресечению злоупотреблений со стороны Заказчиков и исполнителей:

    • подробное описание всех процедур и этапов проведения госзакупок в соответствующем Законе;
    • использование специальных информационно-аналитических компьютерных технологий извлечения и обработки мнений в системах поддержки принятия решений;
    • разработка комплекса мер, обеспечивающих обезличенное подведение итогов тендера и анализ эффективности принятых чиновниками решений;
    • ввести процедуру тестирования ответственных лиц Заказчика и исполнителя на знание этических правил и нормативно-правовых основ в сфере госзакупок.

    Литература:

    1. Kim Loader, Sophie Norton. SME access to publicprocurement: An analysis of the experiences of SMEs supplying the publicly funded UK heritage sector. - Journal of Purchasing and Supply Management, February 2015 // www.sciencedirect.com.

    2. Ниязов А.А. Повышение эффективности системы конкурсных закупок: монография. - Караганда,2013. - 243с.

    3. Турсунова Ж.А. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и моделирование институциональных изменений. - Казахстан - СПЕКТР,2013. - № 4. - С.78-85

    4. Морозов P.M. Использование механизма прокьюремента для обеспечения привлекательности и эффективности конкурсных торгов // Современные аспекты экономики. - СПб: Инфо-да, 2011. - 213с.

    5. Klaus Gugler, Michael Weichselbaumer, Christine Zulehner. Competition in the economic crisis: Analysis ofprocurementauctions. - European Economic Review,Volume 73,January 2015,Pages 35-57 // www.sciencedirect.com. 6. Marika Tuomela-Pyykkönen, Kirsi Aaltonen, Harri Haapasalo Procurementin the Real Estate and Construction Sector (RECS) – Preliminary Context-specific Attributes. - Procedia Economics and Finance,Volume 21,2015,Pages 264-270 // www.sciencedirect.com.

    7. Мамыров В.В. Изменения формальных правил размещения государственного заказа в Казахстане и текущие преобразования в контексте международного опыта. Монография. - Петропавловск,2013. - 216с.

    8. Итжанов Н.К. Эффективность Закона № 303-III: есть ли она? // Казахстан­ская правда, 2014. - №28. - С.8-10.

    9. He Huang, Zhipeng Li. Procurementauctions with ex-ante endogenous bribery. - Economic Modelling,Volume 47,June 2015,Pages 111-117 // www.sciencedirect.com.