Мухамбетова Л.К., доцент

Казахский университет экономики, финансов и международной торговли, г. Астана, Казахстан

Таразский государственный университет им. М.Х.Дулати, г. Тараз, Казахстан

Нормативно-правовые основы развития сферы туризма и формирования ее инфраструктуры

В Республике Казахстан индустрия туризма на государственном уровне признана одной из приоритетных отраслей экономики. Так, в реализации положений индустриально-инновационного развития экономики страны ведущая роль принадлежит системе кластеров, в частности туристскому кластеру. Современные тенденции в развитии этой отрасли таковы, что туристы, хорошо изучившие известнейшие курорты мира, стремятся в те страны, где туристический сектор только начинает развиваться. С этой позиции привлекательность Казахстана должна расти.

Начало независимости республики характеризовалось быстрым развитием международного туризма. В связи с появившейся возможностью свободного выезда за рубеж стал преимущественно развиваться выездной туризм, доля которого в значительной степени  превосходила въездной и внутренний туризм вместе взятые. Кроме того, наблюдался значительный рост количества туристских фирм. Так, до 1991 года туризмом в Казахстане занимались 3 организации: Казахский республиканский совет по туризму и экскурсиям, Интурист, Спутник. Зато в 1994 году в республике было зарегистрировано 589 туристских организаций. Удельный вес туризма в ВВП в этот период составлял: в 1991 году - 0,03%, в 1992 году - 0,09%, в 1993 году - 0,06%, в 1994 году - 0,08% [1].

С целью преодоления экстенсивного развития туризма в стране был принят целый ряд  важных законодательных актов. Так, в начале-середине 90- х годов было заключено 7 международных соглашений о сотрудничестве в области туризма между Казахстаном и такими странами как Иран, Пакистан, Молдова, Узбекистан, Кыргызстан, Венгрия. Кроме того, было заключено соглашение о сотрудничестве в области туризма со странами СНГ.

В конце 90-х годов XX века также были проведены следующие мероприятия по формированию индустрии туризма Казахстана:

1. Издан Указ Президента РК «О Государственной программе Республики Казахстан «Возрождение исторических центров Шелкового пути, сохранение и преемственное развитие культуры тюркоязычных государств, развитие инфраструктуры туризма» [2].

2. Создана Национальная компания «Шелковый путь-Казахстан».

4. Государственное управление туризмом передано в ведение Министерства транспорта, коммуникаций и туризма Республики Казахстан.

5. Принята межведомственная Программа деятельности посольств Республики Казахстан по вопросам развития отношений в сфере туризма.

6. Заключены международные соглашения по сотрудничеству в области туризма между Казахстаном, Китаем, Турцией и Болгарией.

7. Казахстанская Туристская Ассоциация, позже преобразованная в Агентство по туризму и спорту РК, впервые представлена на туристской ярмарке в Лондоне.

В 2000-2003 годах реализовывался план мероприятий по формированию туристского имиджа Казахстана. Так, с целью привлечения иностранных и отечественных инвестиций в отрасль было принято постановление Правительства РК «Об организации ежегодного международного фестиваля Шелковый путь - Казахстан в городе Алматы» [3]. Кроме того, внедрен эксперимент по упрощению визовых процедур в аэропортах городов Астана и Алматы. В список стран было включено 22 государства. Также в этот период времени были заключены международные соглашения о сотрудничестве в области туризма между Правительством РК и Литвой, Кыргызстаном, Таджикистаном, Узбекистаном, Россией.

Правительство РК, министерства и ведомства республики приняли конкретные меры, направленные на развитие туристской отрасли и содействие предпринимательству в области туризма. К примеру, была разработана Инструкция об упрощенном режиме налогообложения для физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; предоставлены льготы по налогу на добавленную стоимость на туристско-экскурсионные услуги, право регистрации иностранных граждан было делегировано целому ряду гостиниц. Вместе с тем, Национальный Банк РК рассмотрел вопрос освобождения гостиниц от обязательной продажи экспортной выручки; был разрешен прием наличной иностранной валюты при работе с клиентами в пяти- и четырех звездных отелях. Благодаря принятым мерам в 2004-2006 годах наблюдалась устойчивая тенденция развития туристской отрасли, а также положительная тенденция привлечения инвестиций в сферу туризма.

Новый импульс развитию туристской индустрии придало признание туристской отрасли в качестве одного из приоритетных секторов экономики в числе семи кластерных инициатив. В рамках развития туристского кластера были выделены приоритетные направления развития туризма: деловой, экологический, культурно-познавательный, а также экстремальный виды туризма. В связи с этим было принято Постановление Правительства РК «Об утверждении планов по созданию и развитию пилотных кластеров в приоритетных секторах экономики», на основе которого утвержден план по созданию и развитию пилотного кластера «Туризм» в городе Алматы и Алматинской области [4].

В 2005 году были проведены маркетинговые исследования туристского потенциала регионов Казахстана. Это позволило разработать стратегию развития туристской индустрии, государственную программу развития туризма в РК на 2007-2011 годы.

В рамках реализации Плана по созданию и развитию пилотного кластера «Туризм» была проведена следующая работа:

• туристская отрасль внесена в перечень приоритетных видов экономической деятельности;
• установлены единые ставки платы за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения;
• разработаны мероприятия по развитию внутреннего и въездного туризма на космодроме «Байконур»;
• утвержден экспертный совет по туризму.

В настоящее время правовой основой туризма в Казахстане выступают: Закон «О туристской деятельности в РК», Концепция развития туризма в РК, Государственная программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007-2011 годы, «Государственная программа по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы», Концепция развития туристской отрасли Республики Казахстан до 2020 года. Туристская отрасль в Казахстане наравне с финансовыми инструментами  стимулируется также с помощью законодательных мер. Одним из популярных шагов в этом направлении является отмена государственного лицензирования деятельности турфирм, которая начала действовать с начала 2012 года.

Кроме того, основными документами нормативно-правовой базы в сфере туризма являются: Гражданский кодекс РК, Закон «Об основах туристской деятельности в РК», Закон РК «О защите прав потребителей», Законы РК «О стандартизации», «О сертификации продукции и услуг», Постановление Правительства РК «О лицензировании международной туристской деятельности», Постановление Правительства РК «Правила предоставления гостиничных услуг в РК».

Активную роль в развитии туризма в РК играет Казахстанская туристская ассоциация (1999 г.). Она является некоммерческой, неправительственной организацией, республиканской отраслевой Ассоциацией. В состав туристской ассоциации входят Казахстанская Ассоциация Гостиниц и Ресторанов, туристские, страховые и авиакомпании, вузы и средства массовой информации [5]. Представители Казахстанской туристской ассоциации находятся в городах Алматы, Астана, Актау, Усть-Каменогорск, Москва, Ташкент, Шымкент.

Основными целями Казахстанской туристской ассоциации являются:

• объединение предприятий и предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в гостиничной и туристической сфере;
• координация деятельности членов Ассоциации;
• защита прав и интересов членов Ассоциации;
• представительство интересов членов Ассоциации в правительственных и неправительственных учреждениях;
• продвижение туристского продукта на мировой арене.

Создававшаяся на протяжении ряда лет нормативно-правовая база туризма позволила сформировать инфраструктуру туризма в республике. В соответствии с рисунком 1, первый уровень – управление туризмом. Он представлен учреждениями, предназначенными для управления туристическим сектором экономики. В первую очередь это законодательные и исполнительные республиканские органы управления: парламент и правительство РК. Несмотря на то, что в парламенте, в состав которого входят сенат и мажилис, отсутствуют ориентированные на туризм структурные подразделения, парламент занимается законотворческой деятельностью и в этой сфере.

Комитет индустрии туризма Министерства индустрии и новых технологий определяет стратегические направления развития туризма в РК. Он руководит 14 областными органами управления, которые в своей структуре имеют управления туризма, физической культуры и спорта. На районном уровне или на уровне городов областного подчинения органы управления туризмом отсутствуют, что можно рассматривать как недостаток существующей системы управления туризмом.

Необходимо отметить усиление роли общественных туристических объединений. К ним, в частности, относится Совет по туризму при Правительстве РК, который является консультативно-совещательным органом. Главная цель деятельности Совета состоит в выработке предложений по вопросам развития туризма, а также рекомендаций по координации деятельности государственных органов, направленной на активизацию развития туристского комплекса страны [6].

Второй уровень инфраструктуры туризма РК – предприятия, которые формируют и реализуют турпродукт. Это, прежде всего, туроператоры и турагенты. Количество туроператоров в РК неизвестно, т.к. не существует республиканского реестра туроператоров, хотя этот вид предпринимательской деятельности подлежит лицензированию. К сведению: туристская  операторская деятельность – это предпринимательская деятельность физических и  юридических лиц, имеющих лицензию на данный вид деятельности, по формированию туристского продукта, его продвижению и реализации туристским агентам и туристам.

В отличие от Казахстана, в России фирмы-туроператоры вносятся в Единый федеральный реестр туроператоров Федерального агентства по туризму Российской Федерации. Для осуществления туроператорской деятельности турфирма должна иметь финансовое обеспечение в виде страхования ответственности туроператора или в виде банковской гарантии [7].

С 2012 года туроператоры, работающие в выездной сфере туризма, должны быть членами объединения туроператоров и делать обязательные ежегодные взносы в компенсационный фонд. Это объединение называется Ассоциация «Турпомощь» [8]. Думается, что для защиты прав казахстанских потребителей туристических услуг можно адаптировать российский опыт в РК.

В отношении туристических агентов ситуация изменилась к лучшему. Так, в начале 2012 года вступили в силу дополнения и изменения в Законе РК «О туристской деятельности», согласно которым отменяется лицензирование турагентской деятельности. В этом же году Казахстанской туристской ассоциацией принято решение о создании единого реестра турагентов РК. В случае заключения договора обязательного страхования ответственности турагент обязан предоставить сведения в Комитет индустрии туризма Министерства индустрии и новых технологий РК о лицах, осуществляющих туристскую деятельность. Единый реестр турагентов представляет собой электронную базу данных о предприятиях и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих турагентскую деятельность.

В целом инфраструктура туризма в Казахстане представлена совокупностью средств размещения, транспортных средств, объектов питания, а также объектов развлекательного, познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения.

Основополагающими элементами инфраструктуры являются:

• транспортная индустрия (воздушный, водный, автомобильный, железнодорожный транспорт);
• гостиничная индустрия (гостиницы, специализированные средства размещения);
• индустрия питания (рестораны, кафе, бары, столовые,  предприятия по поставке готовой пищи);
• индустрия развлечений (парки, театры, цирки, музеи).

При этом каждый элемент инфраструктуры туристической отрасли Казахстана имеет свои специфические особенности.

В формировании и реализации туристического продукта немаловажное значение имеет туристская образовательная и научная инфраструктура Казахстана. Эта инфраструктура представлена 28-ю вузами, которые ведут подготовку менеджеров туризма. Так, ежегодно в стране выпускается около 900 специалистов с высшим и около 400 специалистов со средним профессиональным образованием, что совершенно недостаточно. Кроме того, в зачаточном состоянии находится специализированная туристская  информационная  инфраструктура. В частности, отсутствует туристский реестр и кадастр. До сих пор точно неизвестно, сколько в республике памятников исторического культурного, природного наследия или объектов туристского назначения. А это означает, что в функционировании туристкой инфраструктуры существует целый комплекс проблем, из-за которых туристская отрасль в Казахстане не может выйти на стабильный уровень развития.

Литература:

1. Зорин И.В., Квартальнов В.А. Энциклопедия туризма: Справочник - Алматы: Каржы-Каражат, 2000. - 368 с.

2. Указ Президента РК. О Государственной программе Республики Казахстан «Возрождение исторических центров Шелкового пути, сохранение и преемственное развитие культуры тюркоязычных государств, развитие инфраструктуры туризма: принят 27 февраля 1998 года

3. Постановление Правительства РК. Об организации ежегодного международного фестиваля Шелковый путь - Казахстан в городе Алматы: принято 27 ноября 2000 года

4. Постановление Правительства РК. Об утверждении планов по созданию и развитию пилотных кластеров в приоритетных секторах экономики: принято 25 июня 2005 года

5. Казахстанская туристская ассоциация // www.kaztourassociation.com

6. Об образовании Совета по туризму (с изменениями и дополнениями). Постановление Правительства Республики Казахстан: принято 4 сентября 2014 года, № 1631

7. Туроператорская деятельность в России // ru.wikipedia.org/wiki

8. Российская Федерация. Федеральный закон Российской Федерации. Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: принят 3 мая 2012 года