К.э.н., доцент Урман Н.А.

К.э.н Кравченко П.В.

Очевидно, что ввиду значительной площади территории большинства  субъектов РФ, местное самоуправление сегодня представляет собой фактически безальтернативную возможность непосредственной связи власти с населением. Именно в органы местного самоуправления граждане обращаются в первую очередь для решения возникших проблем, что связано в первую очередь с закреплением за органами местного самоуправления значительного объема полномочий именно по обеспечению жизнедеятельности людей на территории муниципального образования. 

Ключевые слова: муниципальное образование, дотации, финансовая помощь, местный бюджет, налоговые и неналоговые доходы.

Сегодня, сложившаяся в Российской Федерации система местного самоуправления установлена Законом Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным законом, сегодня местное самоуправления фактически представлено следующими типами муниципальных образований:

1) Городские и сельские поселения.

2) Муниципальные районы.

3) Городские округа.

4) Внутригородские районы.

1) Кадровые проблемы. Если на уровне городских округов, особенно крупных данные проблемы фактически отсутствуют, то в муниципальных районах, а особенно в городских и сельских поселениях сегодня проблема кадров приобрела серьезный характер. Большая часть муниципальных образований являются дотационными территориями, что накладывает ограничения на возможности местной администрации устанавливать уровень заработной платы, превышающий утвержденные субъектоммаксимальные значения. Более того, в городских и сельских поселениях зачастую глава поселения, являясь выборной должностью, не обладает необходимой квалификацией, экономической или юридической подготовкой, не осознает на момент вступления в должность с какими проблемами и ответственностью ему предстоит столкнуться.

2) Бюджетные проблемы. Законом Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на уровень муниципальных образований передан значительный объем полномочий, многие из которых требуют постоянного ресурсного обеспечения. И если городские округа отчасти могут обеспечить свой бюджет за счет собственных налоговых и особенно неналоговых доходов от использования муниципального имущества и земель, то большая часть муниципальных районов и поселений сегодня полностью зависимы от финансовой помощи из бюджетов субъектов, многие из которых также испытывают значительные финансовые трудности и не в состоянии ежегодно увеличивать объемы финансовой помощи. Фактически сегодня с принятием Закона Российской Федерации от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» государство признало неэффективность действующей модели распределения полномочий, переложив значительный объем ресурсоемких полномочий с уровня сельских поселений на уровень муниципальных районов, что, по сути, нарушило сложившуюся на уровне субъектов РФ систему распределения межбюджетных трансфертов. Местные налоги, как правило, наряду с тем, что их катастрофически недостаточно, еще и трудно администрируемы, местная администрация зачастую не в состоянии контролировать изменения налоговой базы. Фактически сегодня нарушен один из принципов бюджетного кодекса - принцип самостоятельности бюджета - в современных условиях органы местного самоуправления муниципальных образований не в состоянии самостоятельно обеспечить сбалансированность местного бюджета.

3) Низкая эффективность использования бюджетных средств органами местного самоуправления. Сегодня ввиду большого количества местных бюджетов контрольные органы всех уровней просто не в состоянии проанализировать их планирование и исполнение. Фактически на уровне городских и сельских поселений происходит «размывание» бюджетных средств, появляется множество центров ответственности, множество неконтролируемых рисков их нецелевого и неэффективного использования.

4) Отсутствие непосредственного контроля и отчетности. Сегодня в связи с реализацией принципов самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований органы местного самоуправления всех типов фактически неподотчетны органам исполнительной власти, органы местного самоуправления поселений неподотчетны органам местного самоуправления муниципальных районов. Кроме того, даже если и предоставить работникам финансового органа субъекта возможность через специализированное программное обеспечение контролировать исполнение местных бюджетов это мало повлияет на нынешнюю ситуацию в силу большого количества местных бюджетов, особенно городских и сельских поселений как уже упоминалось ранее. Основными инструментами контроля над органами местного самоуправления со стороны субъекта сегодня является установление нормативов численности работников местного самоуправления, нормативов содержания и заработной платы работников органов местного самоуправления, а также заключение финансовым органом субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. Иными словами, ввиду большого количества местных бюджетов отсутствуют инструменты для проведения на уровне субъекта единой бюджетной и налоговой политики, зачастую существуют значительные временные разрывы между принятием решения на уровне субъекта и его реализацией на уровне местного самоуправления.

Таким образом, по мнению авторов выше обозначенные проблемы носят системный характер и не имеют одномоментных и исчерпывающих решений.

Более того, существенные различия в социально-экономическом положении субъектов РФ не позволяют говорить об эффективности текущей реформирования местного самоуправления во всех регионах.

1) Сохранение действующей структуры местного самоуправления с усилением контрольных и надзорных функций органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления. Считаем, что в данном случае необходимо выстраивать полностью прозрачную и подконтрольную систему органов местного самоуправления с возможной передачей ресурсоемких полномочий на уровень районов (например организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и т.д.). Необходимо полностью реализовать систему публичных бюджетов органов местного самоуправления с публикацией развернутых отчетов, в том числе и о проведенных закупках. Фактически при данном варианте возрастает роль органов местного самоуправления муниципальных районов, местные администрации поселения будут выполнять сугубо административные функции, являясь представителями власти «на местах».

2) Упразднение органов местного самоуправления поселений и развитие на их территориях органов территориального общественного самоуправления. Фактически создание межселенных территорий, все полномочия на которых осуществляет администрация муниципального района. На территории поселения вместо местной администрации будет работать староста, являющийся работником администрации муниципального района, который будет частично решать вопросы, ранее относящиеся к ведению местной администрации поселения. Данная модель по нашему мнению подойдет для небольших субъектов с развитой инфраструктурой, в которых население сможет получать весь объем бюджетных услуг в районных центрах. Развитие территориального общественного самоуправления в поселениях можно представить как альтернативу действующим представительным органам. В данном случае финансовые и материальные ресурсы будут концентрироваться на уровне муниципального района. В тоже время при наличии на территории района крупных городских поселений, в том числе и районного центра местную администрацию в данных поселениях целесообразно сохранить, возможно установление определенного критерия создания межселенных территорий, например привязанного к численности населения. В настоящее время в Федеральном Законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Предлагаем увеличить данный критерий до 1 тысячи человек и упростить действующую процедуру образования межселенной территории.

3) В целом в крупных субъектах, возможно полностью упразднить органы местного самоуправления уровня «муниципальный район-поселения». Считаем целесообразным рассмотреть возможность создания министерства территориальной политики, в структуру которого бы входили департаменты, решающие вопросы местного значения соответствующего муниципального района, включающие также сотрудников, проживающих непосредственно на местах в поселениях и выполняющих функции глав поселений. Предложенную структуру можно представить в виде следующей схемы:

По нашему мнению, данная система имеет ряд очевидных плюсов. Во-первых, самое основное – это централизация финансовых ресурсов и их подконтрольность. Во-вторых, это оперативность принятия управленческих решений, отсутствие необходимости согласования принятия решений между разными уровнями власти. В-третьих, граждане, проживающие в поселениях, в данном случае будут обращаться непосредственно к представителям исполнительной власти, то есть исполнительная власть непосредственно будет присутствовать в поселениях, особенно это актуально для отдаленных и труднодоступных мест. В-четвертых, это решение большинства имеющихся кадровых проблем, возможная экономия на фонде оплаты труда и возможность избежать принятия неквалифицированных решений на уровне поселений. В-пятых, это очевидная возможность проведения единой государственной политики на уровне поселений и муниципальных районов, унификация документации, отсутствие проблем с большим массивом правовых актов местных администраций.

Для создания на территории субъектов указанной структуры, замещающей действующую систему местного самоуправления необходимо внесение  изменений в Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Литература:

1. Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//«Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822

2. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//«Собрание законодательства РФ», 02.06.2014, № 22, ст. 2770