Симинин Юрий Григорьевич - кандидат юридических наук, доцент Костанайского  государственного университета им А. Байтурсынова

Науменко Татьяна - студентка 4 курса Факультета истории и права Костанайского  государственного университета им А. Байтурсынова

Правовые проблемы экологического страхования в Республике Казахстан

Модельный закон «Об экологическом страховании» был принят на двадцать втором пленарном заседании МПА СНГ (Постановление № 22-19 от 15 ноября 2003 года). Действующая редакция Модельного закона «Об экологическом страховании» на тот период времени отвечала всем требованиям международного и национального законодательства стран СНГ.

Модельное законодательство государств-участников СНГ носит рекомендательный характер, принимается законодательным инструментом содружества - Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества независимых государств (МПА СНГ) в целях гармонизации национального законодательства ее членов. Актуальность модельного законодательства МПА СНГ обусловлена необходимостью объединения национального законодательства стран Содружества независимых государств в единое правовое поле, в соответствие с международными нормами, обеспечения интеграционных процессов в СНГ, сближения законодательства государств - участников и повышения согласованности в законодательной деятельности парламентов. Межпарламентской Ассамблеей государств СНГ приняты «Основные направления сближения национальных законодательств», где устанавливается порядок обмена правовой информацией, подготовки и принятия модельных законодательных актов, научного обсуждения, а также способы преодоления правовых различий. Ежегодно уточняются программы принятия модельных актов. Значительная часть документов направлена на более полное использование экономического потенциала стран Содружества, охрану окружающей среды, в т.ч. от негативного трансграничного воздействия, рациональное природопользование, внедрение экономических методов регулирования в области охраны окружающей среды, включая экологическое страхование. Особенностями модельных актов является их рекомендательный характер; положения модельных законов выполняют гармонизирующую роль для отраслевого законодательства государств-участников СНГ; национальными законодательными органами самостоятельно определяется в какой степени они могут ими руководствоваться в законотворческой деятельности; модельные законы зачастую служат основой для разработки национальных законодательных актов и др.

За последнее десятилетие произошли значительные изменения в азвитии национального и международного гражданского, природоохранного, страхового законодательства и страховой практики в странах, крупнейших торгово-экономических партнерах СНГ, в странах содружества, что потребовало внесение изменений и дополнений в действующую редакцию Модельного закона «Об экологическом страховании». Страховая отрасль во всех странах СНГ стала важным социально-экономическим фактором развития (например, в России страховой рынок составляет 1,2% от ВВП, а объем собранной годовой страховой премии с 2003 года вырос в 3раза; в Казахстане - 1% от ВВП; в Белоруссии - 1,5%, на Украине - 1,2%; схожая картина и других странах).

Республика Казахстан характеризуется  в основном наличием производств по добыче и первичной переработке природных ресурсов, а также большим количеством химических и металлургических предприятий. Указанное актуализирует проблему защиты окружающей среды и обеспечения возмещения ущерба, наносимого ей в результате хозяйственной деятельности [1].

Реализация института экологического страхования в Казахстане является необходимым механизмом в связи с высокой степенью  загрязнения окружающей природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

Негативные последствия ухудшения качества среды проявляются, в частности, в ущербе здоровью человека (преждевременная смерть, физические и психические расстройства, накладываемые болезнями ограничения), в ущербе имуществу физических и юридических лиц, а также в разрушении природных ресурсов.

Для достижения баланса экономических и экологических интересов общества требуется усовершенствование целостного экономического механизма.

Немаловажным фактором актуальности проблемы является объединение двух активно развивающихся отраслей казахстанского права - экологического и гражданского. Помимо указанных отраслей права правовое регулирование экологического страхования осуществляется нормами финансового и международного права, что делает правовое регулирование данных отношений комплексным, а его объект - актуальным для изучения.

В национальных правовых системах экологическое страхование было впервые зафиксировано в США в 1957 году и регулировало вопросы страхования ядерной ответственности. Начало правового регулирования экологического страхования в Республике Казахстан было положено в 1997 году с принятием Закона «Об охране окружающей природной среды».

В Республике Казахстан и других странах существует система методов управления природоохранной деятельностью, включающая административные, рыночные и экономические методы. Они должны учитывать взаимовлияние человека, производства и природы. Мало защищенной стороной является окружающая природная среда. Административные методы основаны на использовании запретов и разрешений, установленных законодательством. Рычагами является административная и уголовная ответственность. Рыночные – основаны на законах спроса и предложения техники и технологий охраны природной среды и соответствующего ценообразования за право пользования потенциалом природных ресурсов. Для осуществления оптимизации природопользования с помощью рыночных отношений, как показывает анализ мирового и отечественного опыта, ближайшей задачей экологической политики является окончательное формирование рынка купли-продажи прав на загрязнение. Главная ее цель заключается в обеспечении  выбросов в пределах установленных лимитов [3]. В настоящее время принято выделять следующие экономические стимулы в управлении природоохранной деятельностью: плата и налоги за загрязнение окружающей среды, плата за продукцию, экологическое страхование, субсидии, система залогов [4].

В зарубежной практике под экологическим страхованием чаще всего понимают «страхование гражданско-правовой ответственности владельцев потенциально опасных объектов в связи с необходимостью возмещения ущерба третьим лицам, обусловленного технологической аварией или катастрофой»  [5]. По мнению Г.П. Серова, экологическое страхование включает в себя страхование природных объектов как имущества и страхование гражданско-правовой ответственности владельца опасного производственного объекта [6]. Г.А. Моткин высказывает мнение о том, что экологическое страхование – это страхование ответственности объектов – потенциальных виновников аварийного, залпового загрязнения среды и страхование собственных убытков, возникающих у источника такого загрязнения [7]. Сторонником более широкой трактовки термина «экологическое страхование» является С.А. Боголюбов, который включает в данное понятие не только страхование ответственности за причиненный экологический вред и страхование имущества, но и личное страхование граждан на случай стихийного бедствия, аварий и катастроф [8].  

На основе проведенных исследований понятийного аппарата законодательства различного уровня, а также научных исследований предлагается под экологическим страхованием понимать: совокупность правоотношений страховщика и страхователя, осуществляемую в форме страхования гражданской ответственности, а также имущественного страхования, реализуемого в целях финансовой защиты на случай причинения вреда окружающей среде и имуществу третьих лиц [9].

В ходе исследований выявлены четыре основных этапа в формировании законодательства об экологическом страховании. Первый этап ознаменовался принятием в 1995 году Конституции Республики Казахстан, заложившей правовую основу для формирования всей системы законодательства.  Второй период связан с принятием в 1997 году Закона «Об охране окружающей природной среды», предусматривающего наличие механизма экологического страхования в природоохранной сфере.  Начало третьего этапа в становлении экологического страхования, длящегося до настоящего времени, связано с принятием в 2005 году  Закона: «Об обязательном экологическом страховании» и четвертый этап связан с принятием 2007 году Экологического Кодекса.

Существенное значение для становления экологического страхования в Республике Казахстан имеет принятый в 2005 году Закон «Об обязательном экологическом страховании». Он определяет правовые, экономические и организационные основы обязательного страхования гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц за причинение вреда окружающей среде, а также третьим лицам. Закон направлен на обеспечение гарантий по восстановлению окружающей среды до состояния, предшествовавшего страховому случаю.

В Законе определены экономические параметры обязательного экологического страхования, минимальные размеры страховых сумм и максимальные страховые премии. Параметры установлены исходя из международного опыта, положенного в основу модельного закона «Об экологическом страховании», разработанного с участием депутатов нашего Парламента и принятого на 15-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ в 2000 году. Положительным является то, что в законе определено обязательность экологического страхования всех юридических и физических лиц, занимающихся опасными видами хозяйственной деятельности на территории Казахстана, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.

Обязательное экологическое страхование, осуществляемое   на   данный   момент   в   Республике Казахстан,   имеет комплексный характер, так как вместе с риском причинения вреда окружающей среде, страхуются риски причинения вреда имуществу, жизни и здоровью третьих лиц.

Рассматривая совокупность проблем, следует сделать вывод о том, что самой главной проблемой государственно-правового характера является несовершенство нормативной базы. Это выражается как в отсутствии определенных нормативных актов, необходимых для реализации механизма экологического страхования, так и в несовершенстве действующих норм права. Имеющийся Закон «Об обязательном экологическом страховании» решает лишь вопросы обязательной формы его осуществления. При этом в нем отсутствуют  правовые основы добровольного экологического страхования. В принятом Экологическом кодексе нет понятия экологического страхования, определения опасных объектов размыты и не конкретизированы. В утвержденном перечне экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности не учтены ограничения по количественному и качественному показателям промышленных объектов.

Экологический Кодекс  несет в себе ряд недостатков, связанных с определением экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности. Так в статье 107 дано: «экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности определяются  настоящим Кодексом», в то время как согласно статье 1 п.51  «экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности - деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды». Статья 1, п. 2 характеризует аварийное загрязнение окружающей среды как «внезапное непреднамеренное загрязнение окружающей среды, вызванное аварией, происшедшей при осуществлении экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности физических и (или) юридических лиц, и являющее собой выброс в атмосферу и (или) сброс вредных веществ в воду или рассредоточение твердых, жидких или газообразных загрязняющих веществ на участке земной поверхности, в недрах, или образование запахов, шумов, вибрации, радиации, или электромагнитное, температурное, световое или иное физическое, химическое, биологическое вредное воздействие, превышающее для данного времени допустимый уровень» [10].

В утвержденном перечне экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности от 27 июня 2007 года не учтены ограничения по количеству выбросов, географическое расположение объекта, производительность предприятия, а также вид производства. Эти параметры имеют  определяющую роль в обязательном страховании. Например, в п.14 данного Перечня говорится «осуществление производственных процессов, сопровождаемых выбросами в атмосферу вредных  веществ 1-2 класса опасности согласно санитарной классификации производственных объектов», подлежит обязательному страхованию, т.е.  если предприятие в день сжигает один электрод, то уже считается опасным предприятием.

Следующей выявленной государственно-правовой проблемой стала проблема низкой правовой культуры и правовой нигилизм граждан Казахстана. С практической стороны данное обстоятельство выражается в недоверии к страховым институтам, нежелании заключать договоры обязательного страхования, несоблюдении норм законодательства о технической безопасности опасных объектов и осложняется неумением граждан отстаивать свои гражданские права, в том числе в случае причинения им имущественного вреда. Решение указанной проблемы во многом должны взять на себя страховщики и различные формы их объединения, развивая пропаганду страхования, показывая его достоинства и экономическую целесообразность.

К проблемам правового регулирования, имеющим финансово-экономический аспект, была отнесена финансовая нестабильность, и, как следствие, низкая платежеспособность многих промышленных предприятий и некоторых иных источников повышенной опасности, которые не имеют оборотных денежных средств. В связи с этим субъекты не в состоянии заключать договора обязательного экологического страхования, что в свою очередь ставит вопрос о продолжении деятельности опасного объекта. Для решения этой проблемы предложено пересмотреть налогообложение подобных объектов для формирования ряда налоговых льгот с внесением соответствующих положений в Налоговый кодекс Республики Казахстан.

Следует активизировать механизм финансирования превентивных природоохранных мероприятий страхователя. Оно должно осуществляться за счет отчисления денежных средств из создаваемых страховой организацией резервных фондов и использоваться для реконструкции опасных объектов,  приобретения технологического оборудования и специальной техники для эффективного удаления последствий аварий [11].

Для совершенствования механизма правового регулирования и решения ряда экономических задач   предлагается создание определенной системы экологических облигаций. При эмиссии облигаций, инвестирующих природоохранные мероприятия, следует законодательно предусмотреть схему, по которой предприятия-источники повышенной опасности вправе приобретать такие облигации и  рассчитываться    ими    в    счет    заключаемых    договоров обязательного страхования гражданской ответственности опасных производственных объектов. В целях экономической выгоды для субъектов данных отношений и как следствие для поддержания высокого уровня эмиссии и обращения необходимо осуществлять выпуск облигаций с оговоренной дисконтной скидкой и переменным купоном. При эмиссии облигаций сумма дисконта будет являться прибылью организации, приобретающей облигацию, а процент по купону - прибылью страховщика [12].

В качестве тенденции в правовом регулировании экологического страхования в работе выделен механизм взаимодействия указанного вида страхования с экологическим аудитом. Данное взаимодействие определяется потребностью страховщика в объективной информации об уровне промышленной  безопасности. Экологический аудит является единственным наиболее рациональным способом оценки возможных последствий в деятельности промышленного объекта. Кроме того, на основании результатов проводимых аудиторских проверок можно наиболее оптимально построить систему превентивных мероприятий.

Экологический аудит, изначально введенный в экономически развитых государствах в 70-е годы, как средство защиты интересов предпринимательских структур, был направлен на снижение уровня риска для окружающей среды и здоровья людей и содействие по регулированию мер в области охраны окружающей среды.

Экологический аудит -  независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовке рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Критерии экологического аудита – требования природоохранного законодательства и нормативных документов, экологическая политика, методы управления воздействием на окружающую среду, а также другие требования, с которыми аудитор-эколог сравнивает собранные данные о фактическом или планируемом воздействии объекта экологического аудита на окружающую среду [13].

Рассматривая совокупность проблем, следует сделать вывод о том, что самой главной проблемой государственно-правового характера, является несовершенство нормативной базы. Это выражается как в отсутствии определенных нормативных актов, необходимых для реализации механизма экологического страхования, так и в несовершенстве действующих норм права.

Список литературы

1. Узбаканова Л. К вопросу страхования экологических рисков // Экология и устойчивое развитие. – 2004. - № 2. С. 40-43.

2. Статистические данные  с сайта  http://emer.gov.kz/

3.  Экономика окружающей среды и природных ресурсов. Вводный курс. Учебное пособие./ Под ред. А.А.Голуба, Г.В. Сафонова. М.: Гу ВШЭ.2003.

4.  Дусипов Е.Ш., Тлебаева Г.М. Экологическое страхование – метод управления природоохранной деятельностью // Вестник КазНУ. – 2006. - № 4. – С. 62-63.

5. Серов Г.П. Основы экологического страхования. М.: Логос, 1996. – 304с.

6. Байдаков С.Л., Серов Г.П. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности. М.: Норма-Инфра, 2003. – 347с.

7.  Моткин Г.А. Экономико-правовые основы страхования риска загрязнения окружающей среды // Государство и право. – 1994. - № 6. – С.45-46

8. Мисник Г.А. Экологическое страхование: понятие, функции, основные элементы // Экологическое право. – 2006. - № 6. – С.15-21.

9. Некоторые вопросы формирования страховой культуры // Рынок ценных бумаг. – 1999. - № 22.  С.52.

10. Экологический кодекс Республики Казахстан.2007. 

11. Тлебаева Г.М. Проблемные аспекты правового регулирования экологического страхования в Республике Казахстан // Экономика и право Казахстана. – 2008. - № 1. С.55-57.

12.  Г.А. Основы экологического страхования. М.: Наука, 1996. С. 76.

13. Серов   Г.П. Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы. М.: Экзамен, 2000. 74с.