Казбеков Г.К.

Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева, Казахстан

Государственно-частное партнерство в социально-экономическом развитии Казахстана: состояние, механизмы и перспективы совершенствования.

Термин «государственно-частное партнерство» появился в начале 90-х гг. XX в. и связан, главным образом, с «британской моделью». В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о так называемой «частной финансовой инициативе» (Private Finance Initiative — PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть PFI состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.) объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса[2].

Усиление внимания к этой теме объясняется тем, что ГЧП путем объединения ресурсов частного и государственного секторов помогает решать множество инфраструктурных, инновационных, социальных, экологических задач.В частности ГЧП нашло распространение в сфере транспорта, телекоммуникаций, энергетики, сельского и коммунального хозяйства, образования и здравоохранения и некоторых других отраслях инфраструктуры и социальных услуг. Причем эффективность такого альянса обеспечивается не столько прямым объединением финансовых ресурсов на условиях софинансирования (хотя и такой подход применяется довольно часто), сколько максимально полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и совокупным сокращением рисков[3].

В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако, нельзя относить любое взаимодействие государства и частного капитала к ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) – наиболее типичный пример.

В мире сейчас нет единого представления о  законодательной форме оформления государственно-частного партнерства. В некоторых развитых странах, признанных лидерах по степени развития ГЧП нет единого закона, а его основные принципы  заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Япония, Австралия. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы. Из стран бывшего СССР законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП[4].

Для оценки состояния, роли и конкретного вклада ГЧП в социально-экономическое развитие страны используем сравнительный и сопоставительный анализ динамики показателей в ретроспективе и оценки условий ГЧП в Казахстане с аналогичной зарубежной  практикой. ГЧП как экономическая категория – это новый формирующейся рынок инвестиций, имеющий свои специфические особенности, тесно связанный с инновационной экономикой. Поскольку без инвестиций нельзя реализовывать инновации, а без инноваций нет смысла развивать государственно-частное партнерство, то в полном соответствии с этим ГЧП в системе рынков имеет свои особенности функционирования, свой механизм взаимодействия, свои формы и принципы. При этом уровни и направления развития ГЧП в каждой стране различны, а во многих странах мира до сих пор идет процесс формирования и внедрения механизмов ГЧП. Тем не менее сейчас уже сложился некоторый взвешенный подход, при котором развитие ГЧП подразделяют на три этапа[5]:  1 этап - подготовка: Выработка государственной политики в области ГЧП; Анализ законодательства; Определение портфеля пилотных проектов; Анализ предпосылок для применения ГЧП; Формирование законодательства; Создание специализированной организации по вопросам ГЧП. 2 этап - внедрение: Расширение сферы применения ГЧП; Поиск новых источников финансирования проектов; Формирование целостной системы ГЧП; Исключение законодательных барьеров; 3 этап – совершенствование: Разработка методических инструкций и руководств; Улучшение моделей реализации ГЧП; Дальнейшее совершенствование моделей реализации проектов ГЧП; Развитая система финансирования проектов; Госслужащие с высокой квалификацией по вопросам ГЧП.

Рассмотрим состояние, механизмы и уровень развития ГЧП в Казахстане с позиций приведенного подхода. Реализация работы и ее 1-го этапа началась с выработки государственной политики в области ГЧП, которая в нашей стране базируется на Посланиях Президента  Н.А. Назарбаева народу Казахстана. В этих  Посланиях Президент Республики, отмечая имеющийся в стране потенциал государственно-частного партнерства, указывает на необходимость его дальнейшего развития [6]. На концепцию государственно-частного партнерства ориентированы и  задания «Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010 – 2014 годы» (ГПФИИР-2) [7].

Для реализации установок и Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 29 января 2010 года «Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана» Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2011 года № 731 принята «Программа по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011-2015 годы»[8]. Документ нацелен на создание в РК законодательной и институциональной основы для реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Для достижения этой цели в программе  выделен ряд задач: - совершенствование законодательства в области ГЧП; - обеспечение разработки мер по эффективному планированию и управлению за процессами подготовки и реализации проектов на основе ГЧП; - установление критериев оценки эффективности реализации проекта через качество предоставления услуг населению; - обеспечение подготовки и повышения квалификации специалистов в области ГЧП.

Послание Президента Н.А. Назарбаева народу Казахстана НҰРЛЫ ЖОЛ – ПУТЬ В БУДУЩЕЕ от 11 ноября 2014 г. посвящено Новой Экономической Политике Казахстана «Нұрлы Жол» на 2015 год [6]. Она будет иметь контрцикличный характер и будет направлена на продолжение структурных реформ в экономике. Стержнем Новой Экономической Политики станет План инфраструктурного развития, который рассчитан на 5 лет и совпадает со Второй пятилеткой реализации ПФИИР, где намерены участвовать более 100 зарубежных компаний. Общий инвестиционный портфель составляет 6 триллионов тенге, доля государства - 15 процентов, что открывает широкий простор именно для внедрения новых форм государственно - частного партнерства.

На сегодняшний день в Казахстане формируется единая, унифицированная совокупность терминов и нормативно-правовая база по государственно-частному партнерству. Как отмечено в Программе по развитию государственно-частного партнерства в РК первым шагом для успешного применения механизма ГЧП должно стать государственно – правовое оформление данного явления. Государство на самом высшем уровне должно признать: - что оно готово к сотрудничеству в форме партнерства; - оно признает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым разногласия между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы; - государство должно четко определить сферы ГЧП и цели, которые оно преследует в рамках реализации этих проектов [4].

Первая правовая основа, регулирующая государственно-частное партнерство в Казахстане, предлагала инвесторам единственный инструмент – концессию. С этой целью, 23 декабря 1991 года был принят Закон Республики Казахстан «О концессиях». Он регулировал организационные, экономические и правовые условия предоставления объектов в концессию только иностранным инвесторам на территории Республики Казахстан. Концессия рассматривалась, как сдача иностранному юридическому или физическому лицу – концессионеру – в аренду имущества, земли, природных ресурсов, т.е. концессия определялась через призму договора аренды или имущественного найма.

Первыми контрактами, в которых содержались отношения «концессии» стали проекты по передаче в аренду на основе соглашений о разделе продукции (СРП) месторождений «Тенгиз» и «Карачаганак», передачи в управление АО «Интергаз Центральная Азия» газотранспортной системы Казахстана и передача в концессию Шульбинской, Усть-Каменогорской и Бухтарминской городских электростанций (ГЭС). Концессия применялась и при реализации проектов в транспортной инфраструктуре и энергетике: строительство железнодорожной линии «Шар - Усть-Каменогорск» и линии электропередач «Северный Казахстан - Актюбинская область» [5].

В 2006 году с принятием нового Закона Республики Казахстан «О концессиях» было заложено более широкое правовое поле для реализации инвестиционных проектов с использованием механизма концессии, которое включило постановления Правительства РК «Об утверждении Правил предоставления, рассмотрения и отбора предложений по объектам, возможным к передаче в концессию, и проведения конкурса по передаче объектов в концессию», «Об утверждении Методики оценки стоимости государственной поддержки концессионера», «Об утверждении Правил ведения реестра заключенных договоров Концессии и предоставленных государственных гарантий и поручительств государства», «Об утверждении типовых договоров концессии в различных отраслях экономики». Отдельные вопросы сотрудничества государства и бизнеса далее предусмотрены в земельном, налоговом и бюджетном законодательствах.

Новый закон фиксирует существующую практику государственно-частного партнёрства, с добавлением к ней лишь некоторых желательных для государства штрихов. Так, термин «государственно-частное партнёрство» воспринимается скорее в хозяйственно-управленческом смысле, а не как юридическая категория. Он определён как сотрудничество между государством в лице его органов и субъектами хозяйствования, основанное на договоре.

Отсюда видно, что в Казахстане различные государственные объекты находятся в имущественном найме (аренда нежилых фондов, оборудования, земли) или доверительном управлении на основании заключенных договоров, поскольку указанный закон и соответствующее правовое поле в совокупности охватывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства. Это препятствует более широкому применению указанных нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления относят [1]: - любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса; - государственные контракты; - арендные отношения; - финансовую аренду (лизинг); - государственно-частные предприятия; - соглашения о разделе продукции (СРП); - концессионные соглашения.

Всего в мире выделяют семь основных видов ГЧП [2], из них в законодательстве Казахстана пока регламентированы лишь три формы государственно-частного партнерства (таблица 1) [9].

Таблица 1 – Формы ГЧП в действующем законодательстве РК

Вместе с тем развитие национальной экономики Казахстана требует проведения дальнейших поисков и освоения новых форм ГЧП, задающих  исходные принципы реализации государственно-частного партнерства как одних из эффективных механизмов прорыва в инновационных отраслях. В каждой из этих форм сфокусирована совокупность экономических, организационных, финан­совых, правовых, управленческих и иных отношений, которые и формируют соответствующие кон­кретные механизмы и инструменты.

Действенным фактором в решении вопросов совершенствования партнерства государства и частного сектора является активное участие общественности в этом процессе, которое может дать качественный скачок в развитии механизма ГЧП, повысит открытость и прозрачность взаимоотношений между бизнесом и властью, будет существенно противодействовать коррупционным проявлениям.

Важнейшим условием,  позволяющим эффективно использовать инструменты государствен­но-частного партнёрства, является транспарентность процесса принятия решений, учитывающего интересы всех сторон партнёрства, в том числе региональных и местных общин. Прозрачность взаимоотношений между бизнесом и властью и вовлечение других заинтересованных лиц в этот процесс помогают как гражданскому обществу, так и органам исполнительной и законодательной власти в более эффективной совместной работе. В Казахстане прозрачность и открытость правительственных решений  благодаря использованию информационных систем управления были достигнуты лишь в последнее десятилетие. Как оказалось для формирования прозрачной модели ГЧП необходим контроль, как со стороны общественности, так и сторонних экспертов.

В этой связи особая роль в обеспечении эффектив­ности партнёрства, а также решении проблемы доверия между государст­венным и частными партнёрами принадлежит созданной еще на первом этапе развития ГЧП в 2008 году Постановлением Правительства РК специализированной организации по вопросам ГЧП «Казахстанский центр государственно-частного партнерства». Этот центр обла­дает не только специальными зна­ниями в предметной области, но и наделен не­обходимыми полномочиями институциональной системы для проведения экономической экспертизы концессионных проектов. Основной целью деятельности данной организации является содействие методологическому и методическому обеспечению реализации концессионных проектов.

Компетенции организации «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» поз­воляют решать следующие задачи сопровождения партнерства: -  внедрение и увеличение эффективно­сти использования механизмов сотрудничества между государственными органами и представителями частного сектора; -  создание атмосферы доверия за счет внедрения ме­ханизмов открытости и прозрачности во взаимоотношениях частного и государст­венного секторов; - совершенствование процедуры за­ключения контрактов, внедрение современных технологий управления, в том числе управления ка­чеством и постоянного мониторинга; - совершенствование мер контроля исполнения гражданско-правовых договоров ГЧП; - сбалансированное распределение прав, обяза­тельств, условий финансирования проекта и предоставление соответствующих им гарантий[8]. Несмотря на наличие накопленного опыта реализации концессионных проектов, в качестве проблем, препятствующих развитию ГЧП в Казахстане, можно выделить недостаток квалифицированных кадров, особенно в регионах. Поэтому Казахстанским центром ГЧП ведется активная работа в части подготовки рекомендаций по совершенствованию законодательства и методологической базы в области ГЧП, подготовки методических материалов, которые позволили бы повысить эффективность реализации проектов ГЧП, как на стадии планирования, так и на стадии реализации. Кроме этого центр регулярно проводит весьма полезные особенно для чиновников регионального уровня информационно-образовательные семинары по вопросам ГЧП.

Помимо центра ГЧП внедрением новых механизмов государственно-частного партнерства в республике также занимается Министерство экономического развития и торговли РК, которое, в частности, учитывая зарубежный опыт предлагает внедрить в республике новые механизмы ГЧП  для социально-значимых, но неокупаемых проектов таких как строительство и эксплуатация автодорог, школ, детсадов, больниц, поликлиник. Кроме того, в республике планируется ввести контракты государственно-частного партнерства на управление и аренду, совместную деятельность, использование объектов, находящихся в частной собственности. Для реализации подобных контрактов на управление предусматривается применение нового финансового механизма – «вознаграждение за управление объектом концессии», который можно использовать при модернизации и последующем управлении объектами государственной собственности. С учетом особенностей проектов предлагается создание возможностей сочетания разных видов контрактов, применяемых в мировой практике. В зависимости от  масштаба и капиталоемкости проектов государственно-частного партнерства также предусматривается внедрение двухуровневой системы поддержки их реализации. Для сопровождения крупных и капиталоемких инфраструктурных проектов ГЧП предполагается привлекать международные финансовые организации. Для реализации региональных проектов ГЧП планируется шире использовать потенциал отечественных инвесторов. В связи с этим будут разработаны стандартизированные концессионные модели для соответствующих отраслей, типовые контракты и финансово-экономические модели (расчеты), а также «Дорожные карты» для потенциальных инвесторов и государственных органов [8].

Выполненный анализ и оценка состояния развития ГЧП показали, что Казахстан находится в основном на этапе внедрения  и частью на этапе совершенствования механизма государственно-частного партнерства. Но это не означает, что здесь в полной мере отработаны и задействованы меры и мероприятия этапа подготовки. Некоторые из них такие как «Анализ законодательства; Определение портфеля пилотных проектов; Анализ предпосылок для применения ГЧП» продолжают осуществляться, а такая мера этапа внедрения как «Формирование законодательства» постоянно совершенствуется исходя из накапливаемого, в том числе и собственного опыта. В целом по проведенной работе можно сформулировать следующие выводы и предложения.

1. Послания Президента РК задают основные положения и принципы экономической политики в стране по реализации механизма государственно-частного партнерства, на базе которых вырабатывается совокупность мер и практических действий правительства по формированию и осуществлению экономической политики на макроэкономическом уровне.

2.На сегодняшний день государственно-частное партнерство является одним из приоритетных направлений развития здравоохранения в Республике Казахстан и привлечения частных инвестиций. При его успешной реализации этот инструмент позволит получить выгоду государству, бизнесу, населению и в конечном счете каждому гражданину республики в виде индивидуально оказываемых качественных медицинских услуг.

3. Административные рычаги в своей совокупности представляют собой регулирующие действия, связанные с обеспечением всей правовой инфраструктуры. Эти меры ставят перед собой задачу по организации правовых рамочных условий, являющихся разумными по отношению к частному сектору. В Казахстане осуществляется формирование законодательной основы для развития государственно-частного партнёрства как способа и форм организации публично-частных правоотношений для сотрудничества между государством и субъектами хозяйствования, основанное на договоре.

4. Для внедрения и повышения эффективно­сти использования механизмов сотрудничества между государственными органами и представителями частного сектора формируется институциональная основа для развития ГЧП, в частности, создана и функционирует специализированная организация «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»

5. Благодаря институциональным инструментам в политике и экономике происходит воздействие на экономические процессы, посредством образования организационно-институциональных структур с включением в процесс формирования исполнительных структур власти государства, поддержание государственного сектора и исследовательских центров, а также сопровождение подготовкой экономических программ. Для дальнейшего повышения эффективности работы «Казахстанского центра государственно-частного партнерства» предлагаем усилить интегрирующие функции и научно-исследовательский характер его деятельности.

6. Созданы инструменты в виде целевых государственных программ по реализации проектов ГЧП, представляющие собой методы регулирования совокупного спроса и совокупного предложения, действующие с помощью экономических мер и рыночных рычагов и в отличие от принудительных мер воздействующие на степень централизации капитала, социальные и структурные аспекты экономики.

7.Вместе с тем следует реализовать ряд мероприятий, которые позволяют применять механизмы ГЧП в различных сферах во благо всех сторон-участников. В частности, в Казахстане необходимо дальнейшее совершенствование методологии, подготовки и экспертизы концессионных проектов.

8.Кроме этого, следует изучить перспективы применения форм ГЧП помимо механизма концессии. При этом необходимо разработать конкретные механизмы согласования интересов власти и бизнеса с целью оптимального и рационального привлечения различных ресурсов и их источников, а также соответствующей корректировки правовой базы.

9.К традиционным, широко распространенным формам государственно-частного партнерства относятся государ­ственные контракты, концессии, соглашения о раз­деле продукции, совместные предприятия, аренда. В последнее время интенсивно развиваются и новые формы сотрудничества государства и бизнеса, к которым можно отнести создание и функциони­рование особых экономических зон, научно-производственных и технико-внедренческих зон, венчурные фонды, технопарки, контракты на оказание техни­ческой помощи, на обслуживание, различные виды концессионно-франчайзинговых форм, паевые инвестиционные фонды и др. Выбор той или иной формы государственно-частного партнёрства зависит от задач, которые необходимо решить, а также от определенных сфер применения данного механизма.

10. В целом заложены научные основы экономической политики, создаются инструменты ее реализации. Назрела необходимость принятия отдельного Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнёрстве» - выражающего взгляд государства на целостный процесс, принципы, формы и условия его сотрудничества с бизнесом, как способ организации публично-частных правоотношений в формах совместной деятельности, управления государственном имуществом, аренды государственного имущества, концессии и др.

Предлагаемые меры и мероприятия позволят внедрить новые интересные для бизнеса и эффективные для государства механизмы государственно-частного партнерства. Кроме того, использование опыта бизнеса в создании, реконструкции, эксплуатации объектов госсобственности позволит государству получить квалификацию, опыт, технологии и ноу-хау частного сектора. Появится возможность передачи ему части рисков по проектам, будет стимулироваться развитие внутренних рынков капитала и банковского сектора. Эти меры обеспечат развитие инфраструктуры ускоренными темпами и предоставление более качественных услуг. Население, как их потребитель, ощутит главную выгоду – оптимальное соотношение «цена-качество», повышение качества товаров, работ, услуг как результатов осуществления проектов ГЧП, создание новых рабочих мест, что  актуально особенно во время происходящего экономического кризиса.

Главное условие эф­фективной реализации механизма сотрудничества государства и бизнеса – готовность участников партнерства руководствоваться стратегическими перспективами развития республики. Имеющаяся в настоящее время в Казахстане социальная и политическая стабильность создают основу для формирования системы национальных интересов, объединяющих государство и частный бизнес.

Закрепление на государственном уровне действенного порядка применения инструментов ГЧП позволит снизить всевозможные риски, устранить имеющиеся пробелы. Данная мера будет способствовать существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит, большей привлекательности проектов ГЧП для частных инвесторов. Пе­ред специалистами ставится задача не только пере­носа зарубежного опыта, но и его адаптации к по­литическим и экономическим реалиям с учетом культурных, социальных и нормативно-правовых особенностей[9].

Резюмируя все вышеизложенное следует подчеркнуть то обстоятельство, что в Казахстане по ряду  причин использование механизма ГЧП превратилось в важный, чуть ли не основной способ продвижения рыночных отношений, так как возникшая в результате реформ рыночная модель в силу преобладания монополизма подавляет здоровые конкурентные отношения между субъектами рынка. Поэтому государство стремится реализовать перспективные проекты именно через механизм ГЧП как более результативный в условиях нашей страны. В то же время  следует помнить и о том, что серьезным препятствием на пути дальнейшего распространения и совершенствования механизма ГЧП является высокий уровень коррупции, которая ограничивает  его возможности не только в процессе проведения государственного конкурса, но и во время подготовки контракта и реализации проекта.

Таким образом, актуальность государственно-частного партнерства очевидна как в реализации национальных проектов и программ, так и в содействии к переходу казахстанской экономики на индустриально-инновационный тип развития. Развитие взаимодействия бизнеса и государства является одним из важных, необходимых условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры.

Литература: (References).

1.http://ru.wikipedia.org/wiki/Государственно-частное партнёрство.

2.Кашин Сергей. Британия на хозрасчете. Журнал "Коммерсантъ Секрет Фирмы" №30 от 08.08.2005, стр. 1003

3. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски [Электронный ресурс] / Официальный сайт Института Мировой Экономики и Международных Отношений. Режим доступа: http://www.imemo.ru/

4.Гагарин П.А., Двинянин Е.А. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации масштабных проектов. http://www.gradient-alpha.ru/assets/docs/PPP-Research-14.03.2014.pdf

5. http://edariger.kz/ru/article/stati/145/

6. НҰРЛЫ ЖОЛ – ПУТЬ В БУДУЩЕЕ Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. 11 ноября 2014 г. http://www.akorda.kz/ru/page/page_218341_poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-n-nazarbaeva-narodu-kazakh

7. http://ortcom.kz/ru/news/v-ramkah-gpfiir-2

8. http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1100000731

9.Мадиярова Э.С. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН.http://old.group-global.org/ru/advice/view/543

10. http://www.rcrz.kz/cpmioipir-gchp-kz.html