Малис Н.И.- к.э.н., профессор, зав. кафедрой «Налоговое консультирование Финансового Университета при Правительстве РФ.
Собственные налоговые доходы бюджетов регионов необходимо увеличивать
Сложившаяся в Российской федерации в 2014 г. сложная экономическая ситуация, связанная и изменением геополитических параметров, снижением цен на нефть и замедлением темпов экономического развития, крайне негативно отразилась на финансовом положении страны в целом, а в особенности на финансовом положении регионов и до этого в подавляющем большинстве не обеспеченных собственными доходными источниками бюджетов. Очевидно, что без серьезных изменений в финансовом и бюджетном механизмах, в том числе и в налоговом, обойтись не удастся.
Ситуация с доходами субъектов федерации существенно отразилась на состоянии их задолженности, причем реальных источников погашения задолженности у большинства регионов нет, в результате чего государственный долг регионов по размерам в 2014 году сравнялся с государственным долгом федерации, чего в прошлом никогда не было. Кредиты, предоставленные субъектам Федерации на ноябрь 2014г. составили 1,7 трлн. рублей, причем объем привлеченных средств в 2013 г. (988 млрд. руб.) стал больше на 46 % (677 млрд. руб. в 2012 г.)
В соответствии со сложившимися правилами существует несколько источников покрытия бюджетных дефицитов бюджетов субъектов федерации: выпуск государственных ценных бумаг, государственные гарантии, бюджетные кредиты и кредиты коммерческих банков, - естественно, что все эти инструменты являются платными и сказываются на расходах бюджета в части обслуживания долговых обязательств. Ясно, что приоритеты должны быть за более дешевыми кредитными ресурсами, что ранее более или менее соблюдалось. Сейчас положение резко меняется. Структура задолженности регионов показывает, что растет удельный вес кредитов, полученных от кредитных организаций и иностранных коммерческих банков. Эти кредиты составили около 646 млрд. рублей к декабрю 2014г, тогда как бюджетные кредиты только 611 млрд. руб., а долговые обязательства в государственных ценных бумагах субъектов федерации – 455 млрд. руб., то есть стоимость обслуживания долга растет (на 22% в 2013 г. по сравнению с 2012г.) Представляется, что по итогам 2014г. динамика не изменится.
Указанные обстоятельства дают основание к тому, чтобы проанализировать не только процесс формирования бюджетных доходов субъектов федерации, но и расходов. В первую очередь это касается налоговых льгот, чрезмерная раздача которых предусматривается федеральным налоговым законодательством по налогу на прибыль, региональным и местным налогам. Выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов федерации в результате предоставления налоговых льгот к 2014 г. превысили 400 млрд. рублей, в том числе по налогу на прибыль – 152,2 млрд. руб.
В 2014 г. налог на прибыль организаций, львиная доля которого поступает в бюджеты субъектов федерации, растет опережающими темпами по сравнению с другими налогами, - его рост за 11 месяцев 2014г. по сравнению с предыдущим периодом составил 20,5%, но при этом очевидно, что на ситуацию повлияла в основном инфляция и рост курса иностранной валюты к рублю. Выпадающие доходы бюджетов, связанные с налоговыми льготами по этому налогу, по-прежнему велики. Интересно, что предоставление налоговых льгот не увязывается с бюджетной обеспеченностью регионов и по существу ложится бременем на доходы консолидированного бюджета РФ.
Налоговые полномочия субъектов Федерации позволяют снизить налоговую ставку по налогу на прибыль в части, зачисляемой в бюджеты субъектов федерации, на 4.5%, что вызвало недопоступление налога на прибыль в 2013 г. на 53,1 млрд. руб. Справедливости ради надо отметить, что в 2012 г. льготы составляли 63,08 млрд. руб., то есть определенная положительная динамика отмечается. Идеология введения льготы теоретически связывает снижение ставки с инвестиционной и инновационной деятельностью налогоплательщиков, но с учетом того, что льгота действует уже много лет, а инвестиционная деятельность и инновации в подавляющем большинстве регионов последовательно снижаются, можно сделать однозначный вывод о неэффективности применяемого стимулирующего механизма. Для примера можно привести такой регион, как Пермский край, где при крайне низком уровне инвестиционной активности и хронически дефицитном бюджете, 80% налоговых льгот составляет льгота в виде снижения налоговой ставки, из-за чего в бюджет недополучено в 2013 г. около 15% налоговых поступлений. Следовательно, мотивацию к снижению налоговой ставки необходимо существенно усилить. Прежде всего следует идентифицировать налогоплательщиков с позиции предоставления им преимуществ, а также и с позиций оправданности инновационных мероприятий. Целесообразно введение механизма контроля за использованием налоговой льготы, связав его с показателями эффективности применения налоговой льготы, например, сроком окупаемости инвестиционных проектов, для того, чтобы в случае отсутствия или недостаточности проведенных мероприятий, средства, сэкономленные за счет налоговой льготы, вернуть в бюджет.
Наибольший ущерб бюджетам субъектов Федерации наносит налоговая льгота, предоставляемая убыточным организациям – 134,4 млрд. рублей. Представляется вполне вероятным, что стимулирование получения убытка, причем неоднократного, снижающего налоговую базу не только текущего периода, но и десяти последующих, является побудительным мотивом получения убытка для необоснованной налоговой выгоды. Это предположение можно подтвердить тем, что количество убыточных организаций последовательно растет и в некоторых отраслях превышает половину организаций - налогоплательщиков. Видимо, преференция в виде снижения налоговой базы последующих налоговых периодов не является обоснованной, прежде всего потому, что не учитывает природу полученного убытка. Представляется справедливым и рациональным снижение налоговой базы на сумму полученных убытков для организаций, осуществляющих инновационные проекты, на срок их окупаемости или для организаций, деятельность которых зависит от сезонных и не только сезонных колебаний цен, а также убытка, полученного организациями за счет выпуска и реализации социально значимых товаров и оказания услуг, цены на которые являются фиксированными и экономически оправданными. Конечно, могут быть и другие обоснованные причины, но обоснованность получения льготы должна быть обязательна. Кроме того, рассмотрение проблемы сроков и суммы льгот является своевременным, то есть целесообразно ограничить снижение налоговой базы последующих налоговых периодов не более, чем на 50%, что существенно повлияет на равномерность поступления средств в бюджеты субъектов федерации.
И еще одна важная проблема касается выпадающих доходов бюджетов субъектов Федерации произошла из-за введения амортизационной премии, позволяющей списание средств, потраченных на приобретение основных фондов, в момент постановки их на учет. Это очень существенные суммы – в 2013 г. сумма амортизационной премии в размере не более 10% стоимости основных средств составила 151,6 млрд. рублей выпадающих доходов, а в размере не более 30% - 693,7 млрд. руб., при этом более 50% амортизационных отчислений по назначению не используется. Кроме того, как и в прошлом, актуальной является проблема получения необоснованной налоговой выгоды, связанной с неоднократной перепродажей основных средств. Совершенно очевидно, что отмена ограничений на такую перепродажу не является целесообразной, так как маловероятно, что только взаимозависимые лица получают от нее выгоду.
Решением проблемы может стать введение государственной монополии на спирт, а также налога на вмененную мощность производителей, так как многие из них используют только 10% залицензированных мощностей, что дает право предположить нелегальный выпуск на остальных.
И еще одна проблема, связанная с федеральным налоговым законодательством, - это проблема введения института консолидированных налогоплательщиков. Механизм консолидации прибыли давно используется в налоговых системах развитых стран и был введен в РФ после его тщательного изучения и анализа. Проблема оказалась не совсем там, где ее ждали, а именно в области распределения прибыли между участниками консолидированной группы, построенному по давно опробованному на обособленных подразделениях организаций принципу наличия основных производственных фондов и работников на территории соответствующего субъекта федерации. Естественно, предполагалась некоторая проблема выпадающих доходов в связи с наличием в группах убыточных организаций. На практике так и получилось и в 2012 и в 2013 и в 2014 гг. Общее недопоступление по налогу на прибыль организаций из- за введения КГН в 2013 г. составило 21,2 млрд. рублей.
Большинство субъектов Федерации, то есть 60 регионов, выиграли от введения нового законодательства в общей сложности 44 млрд. рублей, но недополучили доходы по сравнению с предыдущими периодами 23 региона на сумму 65 млрд. рублей. Сложность ситуации определяется тем, что произошло существенное перераспределение доходов между бюджетами субъектов Федерации.
В некоторых регионах проблема выпадающих доходов бюджета из-за введения консолидации платежей по налогу на прибыль привела к невозможности исполнения запланированных ранее расходных обязательств, в том числе и социального характера.
Временное решение было найдено путем компенсации выпадающих доходов бюджетов по итогам 2012 и 2013гг. тем регионам, которые пострадали из-за введения нового законодательства из-за снижения поступлений налога на прибыль, из средств федерального бюджета. Однако, проблема комплексно не решена.
Налоговое законодательство по КГН предполагает, что платежи налога на прибыль организаций перераспределяются в пользу бюджетов тех регионов, в которых находятся основные производственные мощности и задействованы трудовые ресурсы. Указанное перераспределение несомненно приводит к поступлению указанного налога в отдельные бюджеты субъектов Российской Федерации вне зависимости от результатов деятельности конкретных налогоплательщиков региона. При этом, результатом такого перераспределения может быть как снижение поступлений налога на прибыль организаций в региональный бюджет, так и их увеличение.
Исходя из смысла Послания Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ можно сделать вывод о том, что новые налоги в ближайшей перспективе вводиться не будут и ставки тоже не увеличат. Единственный новый источник доходов субфедеральных бюджетов – торговый сбор, законодательство по которому было подготовлено по предложению Правительства г. Москвы представителями профильного комитета Государственной Думы РФ.
29 ноября 2014 года принят Федеральный закон №382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым устанавливается торговый сбор, входящий в состав местных сборов. Данный сбор будет уплачиваться организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими следующие виды торговой деятельности с использованием объектов движимого и (или) недвижимого имущества:
1) через объекты стационарной сети, не имеющие торговых залов (за исключением объектов стационарной торговой сети, не имеющих торговых залов, являющихся автозаправочными станциями);
2) через объекты нестационарной торговой сети;
3) через объекты стационарной торговой сети, имеющие торговые залы;
4) путем отпуска товаров со склада.
В соответствии с принятым решением, торговый сбор пока вводится только в трех городах федерального значения, - Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Механизм расчета сбора построен по принципу налогообложения вмененного дохода, то есть относится к принудительным налогам.
Закон предусматривает освобождение от уплаты торгового сбора ИП, применяющих патентную форму уплаты налогов и систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей, то есть малый бизнес в чистом виде.
Исключительно важно то, что законодательство предусматривает широкую дифференциацию ставок сбора и возможность применения 0-й ставки, а также снижение платежей по налогу на прибыль на сумму уплаченного торгового сбора для юридических лиц и налога, уплачиваемого в связи с применением УСН и сумму НДФЛ для индивидуальных предпринимателей.
Ясно, что фискальный эффект введения торгового сбора можно будет определить только по итогам его применения, но некоторые расчеты финансовые органы г.Москвы уже провели, что дает возможность определения перспективы роста собственных доходов бюджета г.Москвы.
На основании сведений об обеспеченности населения города Москвы торговыми площадями и численности постоянного населения города Москвы был произведен прогноз поступлений по данному налогу в 2015 и 2016 годах. Ожидаемая сумма поступлений рассчитана исходя из обложения сбором объема торговых площадей, расположенных на территории города Москвы, по максимальной ставке сбора (рассчитанной на основании значения потенциально возможного к получению дохода) с учетом понижающих коэффициентов снижения сумм поступлений от сбора, обусловленных следующими факторами:
1) установление дифференцированных ставок сбора в зависимости от территории осуществления конкретного вида торговой деятельности, категории плательщика сбора, особенностей осуществления отдельных видов торговли, особенностей объектов осуществления торговли (k1 = 0,7). Расчет значения коэффициента 1 основан на предположении о среднем уровне снижения ставок по сбору на 30%. Указанное значение будет скорректировано после принятия закона города Москвы, в соответствии с которым на территории города вводится торговый сбор;
2) снижение уровня собираемости сбора вследствие прогнозируемой задолженности (k2 = 0,964). В соответствии с отчетностью ФНС России доля задолженности по налогам и сборам в общем объеме исчисленных к уплате налогов и сборов организациями и индивидуальными предприятиями, осуществляющими деятельность в сфере торговли, составляет 3,6%;
3) снижение уровня собираемости вследствие уклонения от постановки на учет в качестве плательщика сбора (k3 = 0,8). Оценка значения коэффициента осуществлена исходя из сложившейся практики собираемости налогов и сборов, а также предполагаемом суждении о поведении предпринимателей в связи с введением торгового сбора.
Ввиду отсутствия статистической и налоговой информации, позволяющей определить вышеприведенные коэффициенты в разрезе территорий, при расчете использованы средневзвешенные значения по городу Москве.
В соответствии с произведенным расчетом, прогнозируемая сумма поступлений от уплаты торгового сбора по итогам IIIквартала 2015 года составит 3379,3млн.рублей.
Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом №382-ФЗ сумма уплаченного торгового сбора может быть принята к вычету организациями при исчислении налога на прибыль организаций (авансовых платежей по налогу), зачисляемого в бюджет субъекта РФ, а также индивидуальными предпринимателями при исчислении налога на доходы физических лиц. В связи с этим в результате введения торгового сбора на территории города Москвы будут снижены доходы по данным налогам. Ожидается, что в результате применения налоговых вычетов в 2015 году суммы поступлений по налогу на прибыль организаций и НДФЛ будут снижены на 2656,1млн.рублей.
Кроме того, от уплаты сбора освобождены индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения. Объем выпадающих доходов в связи с указанным освобождением в 2015 году оценивается на уровне 98,0млн. рублей.
Уплаченная сумма сбора также принимается к вычету при расчете налога в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Указанное положение, как ожидается, приведет к снижению поступлений в бюджет города Москвы на 195,7млн.рублей.
Таким образом, прогнозируемый объем дополнительных поступлений в бюджет города Москвы за счет введения торгового сбора в 2015 году составляет 429,5млн. рублей. Сумма дополнительных доходов в связи с введением указанного сбора, как ожидается, в 2016 году составит 1889,8млн.рублей.
Из представленных расчетов очевидно, что существенного прироста налоговых поступлений от введения торгового сбора ожидать не приходится, при этом налоговая нагрузка на бизнес практически не изменится.
Для полноты исследования проблемы, необходимо отметить еще одну законодательную инициативу – введение курортного сбора. Известно, что такого рода фискальный инструмент применяется во многих развитых странах мира, на территории которых имеются курортные регионы. Представляется, что если будет принято общее решение, зафиксированное в НК РФ, то для ряда местных бюджетов этот источник может быть достаточно существенным.
В целом можно сделать вывод о том, что только крайне взвешенное отношение к правоприменительной практике существующего налогового законодательства может дать положительный фискальный эффект, новых налоговых источников доходов региональных бюджетов по всей вероятности не будет.