«Госплан» - нереализованная необходимость или навязанное обременение

Исторически сложилось так, что именно Россию можно назвать одним из ведущих государств мира в плане использования опыта стратегического планирования на государственном уровне. Как известно, наша страна первой в мире стала использовать Государственный план для развития различных отраслей хозяйства. Первым «Госпланом» является знаменитый ГОЭЛРО – стратегия развития страны на основе ее масштабной электрификации. Сам проект ГОЭЛРО начал реализовывать в начале 20-х годов прошлого века, и, что бы там ни говорили критики этой поистине мощной программы, стратегический проект обеспечения страны доступной электроэнергии потянул за собой многие другие отрасли и смог вывести Советский Союз в настоящие промышленные гиганты. Однако чрезмерная политизация Госплана привела к тому, что планирование не всегда надлежащим образом выполняло роль регулятора пропорций общественного производства, в чем оно постоянно нуждалось, а сами планы нередко отражали волюнтаристские намерения высших руководителей страны, порою далекие от реальных возможностей. И все же при всех недостатках существовавшей системы, ни в коей мере не стоит ставить под сомнение эффективность идеи планирования. Неоспоримый факт, что разработанные Госпланом СССР 12 советских пятилеток были ощутимыми ступенями экономического и социального прогресса, вывели Советский Союз на положение второй сверхдержавы мира. Советское планирование явилось выдающимся явлением своего времени и послужило примером для применения многими странами.

В начале 1990-х гг реформирование, обещавшее переход к рыночным отношениям, привело к ликвидации практически всех институтов государственного планирования и обусловило упразднение ставшего к этому времени уже одиозным «Госплана» на всех уровнях государственного управления, что в свою очередь практически исключило важнейшую для жизнедеятельности страны и регионов функцию планирования материально-технического обеспечения бюджетной сферы. Даже сам термин “планирование” исчез из официальных документов и разработок. На протяжении нескольких лет Россия не имела научно обоснованной долго- и среднесрочной перспективы экономического развития, а плановая работа на федеральном, отраслевом и региональном уровнях сводилась к краткосрочному прогнозированию динамики узкого перечня обобщающих показателей. Возлагались огромные надежды на рыночные механизмы регулирования экономики. Между тем, как показала практика, без эффективного планирования деятельности рыночных агентов не работает и рыночная экономика в целом. Бизнес-планирование (остающееся несовершенным вплоть до настоящего времени) стало складываться в буквальном смысле на обломках системы весьма изощренного оперативно-календарного, текущего и перспективного планирования деятельности предприятий. Провозглашенные лозунги о невмешательстве государства в регулирование процессов, происходящих в экономике, не принесли должных результатов. Кроме того, являясь субъектом экономических (рыночных) отношений посредством размещения своих заказов, государство просто не могло полностью изолироваться от этой сферы.

Система закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является мощным рычагом влияния государства на экономику. Государство – это самый крупный потребитель, его нужды занимают существенное место в затратной части бюджета Российской Федерации, кроме того, посредством государственных контрактов решаются социально-экономические проблемы, обеспечивается проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий, разработок и многое другое. При всей своей значимости, система госзаказа долгое время демонстрировала свою неполноценность, не уделяя должное внимание, казалось бы, важнейшему для нее процессу – планированию.

Отсутствие нормативно-методической основы функции планирования в системе государственных закупок определяли их спонтанность, поскольку они инициировались преимущественно исходя из текущих, нежели перспективных плановых потребностей. Это, с одной стороны, являлось предпосылкой для неэффективной организации самих процедур закупок, с другой - существенно отражалось на нерациональном расходовании бюджетных средств.

Имеющаяся в Российской Федерации законодательная база (Федеральный закон от 06.05.99 № 97-фз "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", Федеральный закон от 27.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»), регламентирующая размещение государственного заказа, долгое время не содержала инструментов взаимодействия, способных «запустить» механизм рационального и эффективного расходования бюджетных средств, и обеспечить развитие добросовестной конкуренции среди потенциальных поставщиков. В 2003 году в отчете Главного контрольного управления Президенту «О результатах проверки деятельности федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по соблюдению законодательства при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд» докладывалось, что «в результате многочисленных нарушений действующего законодательства и отсутствия должного контроля за выполнением государственных контрактов допускается неэффективное расходование средств, выделенных из федерального бюджета на обеспечение государственного заказа». Причины сложившейся ситуации состояли в том, что существенная часть федеральных бюджетных средств, выделяемых на реализацию государственного заказа, расходовалась в основном на поддержание деятельности большого числа федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных министерствам и ведомствам. При этом государственными заказчиками должным образом не производился анализ выполняемых ими функций и эффективности использования полученных на это средств. Особенно неудовлетворительно осуществлялось планирование. Поэтому ежегодно утверждаемые в федеральном бюджете объемы закупок продукции для государственных нужд (бюджетные заявки) практически не были обоснованы реальными потребностями (не подкреплены соответствующими расчетами).

Неэффективное, порой даже расточительное, освоение бюджетных средств происходило потому, что отсутствовала действенная система экономического обоснования объемов государственных закупок и финансовых затрат на эти цели. Прогнозы закупок составлялись получателями бюджетных ассигнований по принципу «от достигнутого», который не позволял выявлять резервы и сокращать нерациональные расходы. Утвержденные государственные нужды, зачастую оказывались необеспеченными.

Очевидное несовершенство действующей нормативной базы в сфере осуществления государственных закупок требовало внесения изменений и устранения недостатков. Назревала необходимость перемен, в основу которых требовалось заложить следующее:

провести ревизию функций и источников финансирования федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных главным распорядителям бюджетных средств, и оптимизировать размещаемые ими объемы государственного заказа, отдавая предпочтение направлениям, жизненно необходимым таким организациям для выполнения общенациональных задач и рационального обеспечения собственного функционирования;

внести изменения в действующее законодательство в сфере осуществления государственных закупок с учетом выявленных недостатков.

Таким образом, впервые в государственных кругах всерьез заговорили о необходимости «реанимирования» функции планирования в сфере госзакупок посредством возложения на государственных заказчиков обязанности обосновать свои бюджетные заявки экономическими расчетами оценки затрат. Однако, в тот момент, восстановлена функция планирования была, к сожалению, только в статистическом виде, то есть в форме сбора сведений о планируемых закупках продукции (товаров, работ и услуг), преимущественно товаров, в натуральном и стоимостном выражении. Соответствие данной информации реальному бюджету и фактическим закупкам являлось весьма приблизительным, поскольку зачастую представленные сведения не были обусловлены государственными потребностями. И тем не менее, основа для зарождения процесса планирования была положена. Существенная роль в развитии и разработке методик практической реализации данного процесса была отведена Минэкономразвития России.

Документально необходимость совершенствования системы планирования в госзаказе была зафиксирована в распоряжении Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». В развитие этого распоряжения был принят План разработки проектов нормативно правовых актов по вопросам планирования и исполнения госзаказа (утвержден председателем Правительства РФ 12 января 2011 года).

Но не стоит считать, что до вступления в силу этих решений в РФ планирование не пытались внедрить в систему госзаказа. Законодатель упоминал в нормативно-правовых актах о необходимости формировать и размещать план-графики закупок (п.5.1 ст.16. Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, п.2 ст.4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ), по сути, подразумевая, что они являются результатом самого процесса планирования. Однако, обязательство, накладываемое на государственного заказчика, состояло лишь в информировании общество, государство, бизнес о своих планах, но не в осуществлении самого процесса. При отсутствии методологии, принципов и механизмов реализации, планирование зачастую носило императивный характер и было отдано на откуп «добросовестным» заказчикам. И как можно судить по информации, размещенной на ООС, последних оказалось не так много, поскольку отсутствие на законодательном уровне четких требований и инструмента контроля за их исполнением в сфере планирования закупок освобождало государственных заказчиков от ответственности за бездействие, либо за совершение действий, ведущих к неэффективности размещения заказа. «Жизнь показала, что госзаказу нужна если не реформа, то качественная переделка». И, принимая во внимание опыт стран с более развитой экономикой, государство сменило ориентиры в сфере госзакупок, сконцентрировавшись на двух главных процессах: планировании на результат и контроле за результатом. Стоит отметить, что смена приоритетов направлена не только на регламентирование процессов, связанных с обеспечением государственных и муниципальных нужд, «волна изменений» в недалеком будущем рассчитана и на деятельность автономных учреждений, государственных корпораций и естественных монополий.

Говоря о зарубежном опыте планирования закупок, следовало бы поставить в пример действующие системы США, Великобритании, Китая. К слову сказать, не смотря на их критическое отношение в свое время к Госплану, США и Китай в своих моделях использовали именно систему советского планирования.

Контрактная система Великобритании носит централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (OfficeofGovernmentCommerce – OGC)) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ. Ключевым направлением деятельности Управления по делам государства Великобритании является проведение единой государственной политики в области государственного заказа, оказание отраслевым органам власти услуг по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управление контрактами, обоснование и мониторинг выполнения государственных контрактов. В качестве технологии мониторинга Управление по делам государства Великобритании применяет так называемую схему многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения (OGC Gatewayprocess). Каждый государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла: обоснование необходимости государственного контракта, стратегия снабжения, стратегия размещения, организационная схема исполнения государственных контрактов, проекты договоров и технических заданий, результаты этапов исполнения и результаты исполнения государственных контрактов, результаты эксплуатации созданных объектов.

В российской практике, как правило, планирование сводилось к оценке план-графиков закупок и лимитов бюджетных ассигнований, не использовалась процедура мониторинга ценовой информации, отсутствовала унификация по форматам и срокам подготовки и периода действия планов-графиков. Но самое главное, что планы были оторваны от объемов государственных услуг, то есть ни общественность, ни контролирующие органы, не имели прозрачной картины формирования государственного заказа и четкого обоснования закупки того или иного объема товаров, работ и услуг.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ детально регламентировал стадию размещения заказа. Стадия планирования не была обеспечена ни нормативно, ни методически. Процедуры, предписанные 94-ФЗ были нацелены на выявление правильности размещения и хода закупок, а не сути самой закупки. Существовавший закон в первую очередь отвечал на вопрос как, а не гораздо более логичный зачем?

Ответ на этот вопрос, а также иные, связанные с возможностью устранение недостатков имеющейся системы государственных закупок призвана дать Контрактная система, начавшая функционировать с 01.01.2014 года (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"). Основная идея ее в том, чтобы создать систему, обеспечивающую единый цикл организации закупок и способную регулировать весь процесс закупки. По сути, контрактная система отвечает на все три главных вопроса: зачем? (планирование), как? (размещение) и каков результат? (анализ результатов исполнения госзаказа).

Следует отметить, что смена ориентиров в закупках на первый план поставила вопрос - зачем?

Систему планирования предполагается внедрять постепенно. Планирование закупок в рамках контрактной системы преследует главную цель: выстроить детальный процесс формирования каждой закупки, исходя из потребностей государственного заказчика в определенных товарах или услугах, необходимых ему для предоставления государственных услуг населению в заданном количестве и качестве. Качественное планирование госзаказа существенно повысит его эффективность, позволит выстроить стройную систему конвертации бюджетного ресурса в реально востребованные органами власти товары, работы и услуги. Помимо эффективного использования бюджетных средств, формирование заказов по принципам планирования поможет госзаказчикам обосновывать рациональность своих закупок, контролировать их своевременность, а также управлять технологическими и экономическими рисками. Кроме того, контролирующие органы получат инструменты для более рационального формирования бюджета и распределения ассигнований между госпрограммами, главными распорядителями бюджетных средств, а также для получения подробной информации об эффективности бюджетных расходов на госзакупки.

Уже на этапе планирования предлагается определять основные параметры контракта: цену, объем, номенклатуру закупаемой продукции. Причем, формирование плана закупки является обязательным условием последующего размещения закупки.

По сути, в рамках контрактной системы оформляется «Госплан» в лучшем своем виде.

Подобная система планирования госзаказа задолго до начала торгов позволит любому потенциальному участнику получить агрегированную информацию по любому контракту: предмет, сроки контракта, сроки торгов, первоначальная цена, вплоть до ответственного за данную закупку. Для структур бизнеса, как «внешних» субъектов системы государственного заказа, планирование, важно в большей степени не только как средство обеспечения прозрачности и доступности процедур размещения закупок, но и как необходимое условие обеспечения гибкости финансового состояния предприятий.

Переход к «Госплану» позволить получить сфере закупок желаемый результат в виде:

обоснованности потребностей;
финансовой обеспеченности закупок;
оптимизации госсектора;
прозрачности закупок;
развития конкуренции;
единства и взаимосвязи процессов системы закупок;
эффективного регулирование рыночных процессов «невидимой» рукой государства (развитие инноваций, реализация госпрограмм, размещение госзаказа в приоритетных отраслях) без ущерба объективного развития отраслей экономики с целью достижения максимального социального и экономического эффекта;
оптимального взаимодействие «тройственного союза» «государство-общество-бизнес»;
«проведения закупок, ориентированных на результат».

Существует ряд факторов, при наличии которых идея развития эффективного государственного планирования претворима в жизнь:

развитие долгосрочного (стратегического планирования);
развитие системы нормирования;
повышение уровня профессионализма исполнителей в области планирования;
персональная ответственность за результативность принятых решений.

Переход от текущего планирования к стратегическому, обеспеченному расчетами в соответствии с долгосрочной бюджетной политикой необходим любой экономике в современных условиях. Цели и задачи стратегического планирования должны устанавливаться на макроуровне для определения ориентиров микропланирования. Стратегическое планирование в сфере госзакупок, являясь основой стратегического управления, может рассматриваться как одна из наиболее эффективных антикоррупционных мер, поскольку коррупция ориентируется на краткосрочные и локализованные в пространстве и во времени эффекты. Неотъемлемые черты стратегического стиля управления — преемственность и последовательность решений. Связанная напрямую с бюджетными возможностями система госзаказа в Российской Федерации имеет в реальности только краткосрочное и среднесрочное планирование. В то время как, США, Китай и Япония подают пример эффективного долгосрочного планирования на десятилетия вперед, в том числе и в сфере госзаказа. Развиваясь в этом направлении, важно помнить, что стратегическое планирование должно опираться на долгосрочную бюджетную политику. Чем больше имеется информации о том, «что ждет за горизонтом 31 декабря любого года, тем больше шансов принять сегодня такие решения, которые позитивно скажутся на третий-четвертый год». К слову сказать, утвержденная в РФ «Стратегия-2020», к сожалению, не подтверждена расчетами по основным показателям. Иными словами, задатки развития стратегического планирования есть, «а бюджет под него подсчитан?» - нет.

Любое планирование должно быть основано на нормировании. Статья 19 Федерального закона от 05.04.13 № 44-ФЗ закрепляет, что с 2015 года формировать закупки необходимо, опираясь на нормирование. Однако в данной области государственные заказчики сталкиваются с информационной необеспеченностью. В СССР существовали и активно работали целые НИИ, разрабатывавшие нормативы и стандарты для всех отраслей экономики. Из этих учреждений Госплан СССР, для реализации своих целей и задач, получал всю необходимую информацию. Сейчас ситуация кардинально противоположная. Нормирование осталось далеко за чертой 1990-х годов. Диверсификация процессов и видов деятельности не обеспечена нормативами и стандартами, поскольку они либо устарели, либо просто не были разработаны. Реализуя положения Федерального закона от 05.04.13 № 44-ФЗ Министерство финансов считает необходимым и эффективным нормировать все затраты госорганов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, информационно-коммуникационные технологии и дополнительное профессиональное образование своих работников, также вниманием не будут обделены следующие расходы госсектора - приобретение недвижимости, капитальный ремонт и реконструкция. Отдельная роль в нормировании подлежит закупкам в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны вне рамок государственного оборонного заказа и закупам для государственного материального резерва (постановление Правительства N1047 "Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов"). Нормирование товаров, работ и услуг, а также затраты на обеспечение функций других ведомств дается на откуп государственным заказчикам. Единственное требование «законотворца» в этой сфере - «наличие в документах ведомств о нормировании пока любого рода прямой связи между численностью сотрудников, их текущей обеспеченностью необходимым на службе — и объемом ассигнований, выделяемых на обеспечение этой службы».

Такое нормирование приведет к тому, что каждый государственный заказчик будет разрабатывать нормативы, исходя их собственных соображений, в том числе интересов. В итоге – одни и те же процессы, виды деятельности, а также аналогичные требования к товарам, работам и услугам в разных ведомствах будут иметь различные нормативы. С одной стороны – требования к установлению нормативов будут соблюдаться, но суть нормирования закупок, заложенная Контрактной системой, теряет свою эффективность.

Сфера закупок для обеспечения госсектора все больше внимания уделяет профессиональной компетентности должностных лиц (в ведомствах, подведомственных учреждениях и т.п.), обеспечивающих ее функционирование, и уровню их персональной ответственности за результативность принятых решений. Принцип «профессионализм заказчика» также нашел свое отражение в Федеральном законе от 05.04.13 №44-ФЗ. Особое внимание хотелось бы уделить требованиям к специалистам, на которых будет возлагаться обязанность осуществлять планирование. От профессиональных навыков, знаний и опыта таких сотрудников зависит, по сути дела, рациональность и эффективность разработанных планов. Кроме того, из нововведений Контрактной системы, выделяется персональная ответственность должностных лиц за результаты закупок уже на этапе планирования.

На уровне субъекта федерации, Правительство города Москвы, придавая большое значение функции планирования, как необходимого условия обеспечения достоверности прогноза расходов бюджета, мониторинга показателей эффективности деятельности исполнительных органов власти, обеспечения информационной прозрачности процесса расходования средств бюджет, еще в 2012 году Постановлением Правительства Москвы от 24.02.2012 N 67-ПП "О системе закупок города Москвы" нормативно закрепило обязанность государственных заказчиков планировать свои закупки, путем составления, согласования и публикации планов-графиков и размещения государственного заказа в соответствии с бюджетом. Стандартизировать этот процесс удалось формированием единого перечня государственных нужд -предметов государственного заказа(Приказ Департамента экономической политики и развития г. Москвы от 14.06.2012 N 65-ПР "О порядке применения, ведения и корректировки Справочника "Классификатор предметов государственного заказа города Москвы").

Решение о комплексной автоматизации закупок подняло сферу госзакупок на более высокий уровень. Внедрение в Москве Единой автоматизированной информационной системы торгов (ЕАИСТ), в части программного модуля «Подсистема планирования государственного заказа» позволило стандартизировать процесс планирования и сделать его более открытым и прозрачным для сопоставления с возможностями финансирования.

Важным моментом является не просто автоматизация процесса планирования в общей системе, а само построение условной логики последовательного перехода от формирования потребностей к стадии размещения государственного заказа и далее к контролю за исполнением контракта, в универсальной связи бюджетного планирования и процесса формирования закупки. Методически сам процесс планирования закупок является двухэтапным. Начинается он с формирования перечня потребностей (план закупок) и перетекает в план процедур закупок (план-график). В ЕАИСТ это подсистема «Прогноз продукции» и «Подсистема планирования закупок» соответственно. При этом исходной информацией для разработки плана закупок является принятый бюджет следующего года и перспективный бюджет на последующих два года, а для план-графика исходными данными служат: план закупок, бюджетная роспись, адресные и целевые программы и прочие планово-бюджетные документы, определяющие различные аспекты управленческой и хозяйственной деятельности государственного заказчика на планируемый период. Таким образом, планирование государственных закупок приобрело единый алгоритм и жесткие временные параметры, то есть в значительной степени стало регламентированным процессом.

В соответствии с Федеральным законом от 05.04.13 №44-ФЗ с 2015 года наличие закупки в плане закупок будет являться необходимым условием для ее инициирования государственным заказчиком. Это условие окончательно и логически свяжет стадии формирования и размещения государственного заказа.

Таким образом, резюмируя сказанное, подведем итог - эффективное централизованное планирование, отвечающее требованиям современной экономики и базирующееся на основных принципах рынка, безусловно необходимо системе государственных закупок Российской Федерации. Следует уже сделать решающий шаг от теоретических аспектов к практическому применению данной возможности, актуальность которой очевидна и предпосылки к реализации которой уже обозначились в госзаказе.

Сам «Госплан» – как идея, вещь вполне здравая, но только в том случае, если для его реализации будут использованы цивилизованные методы, а вмешательство государства пойдет по рациональному пути и не скатится к банальному регулированию старыми советскими методами.

Сейчас сектор госзаказа находится в постоянной динамике под влиянием нового законодательства и первые результаты изменений можно будет уже будет оценить при бюджетном планировании на 2016 год.