Формирование перспективных и текущих планов закупок

С 1 января 2015 года заказчикам госсектора предписано проводить не только текущее планирование закупочной деятельности, но и разрабатывать, утверждать и опубликовывать планы закупок на трехлетний период.

В связи с чем многократно возрастает актуальность вопросов стратегического планирования.

Согласно Федеральному закону от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3] эти документы должны содержать следующие показатели: оценку достигнутых целей за предшествующие периоды; приоритеты, цели, задачи и направления развития; показатели достижения поставленных целей; ожидаемые результаты реализации стратегии; оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии; информацию о государственных программах.

Стратегия социально-экономического развития, как часть стратегического плана развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отдельных отраслей, является основой для разработки государственных программ как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Бюджетным Кодексом Российской Федерации закреплены базовые принципы и требования к организации работы по бюджетированию долгосрочных целевых программ [4, ст. 179], а Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3] установлено, что планы стратегического развития являются основой для разработки государственных программ. В свою очередь цели и задачи, установленные в государственных программах, являются основой для перспективного и оперативного планирования закупочной деятельности.

В соответствии со статьями 17 и 21 Закона о контрактной системе [1] установлены требования о разработке и обязательному опубликованию заказчиками в Единой информационной системе, а в настоящее время на официальном сайте в сети интернет, планов закупочной деятельности согласно утвержденным формам. Таким образом каждый заказчик обязан не только предусмотреть комплекс мероприятий по стратегическому развитию той или иной отрасли, в рамках целей и задач, установленных в документах стратегического развития Российской Федерации, но и на трехлетний период определить размеры необходимых бюджетных затрат на реализацию этих мероприятий, обосновать эти затраты, проработать и с учетом действующих нормативных правовых актов определить какие объемы той или иной продукции ему понадобятся. В стратегическом планировании важнейшей задачей является возможность предвидеть будущее и определить диапазон товаров работ и услуг, на которые такое планирование распространяется.

С практической точки зрения – это крайне сложная и достаточна трудоемкая задача. При этом рассмотрение вопросов обеспечения деятельности самих заказчиков не являются целью настоящей статьи, так как данные позиции описаны положениями статьи 19 Закона о контрактной системе [1] и постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.2014 № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов». [6] Однако стоит отметить, что указанными нормами не устанавливаются требования по обоснованию научно-исследовательских и опытно - конструкторских работ для обеспечения деятельности заказчиков, направленных в том числе на реализацию государственных программ.

В рамках государственных программ, утвержденных на федеральном или на субъектовом уровнях установлены показатели результативности их реализации. При этом определение конкретных процедур и перечня необходимых товаров, работ или услуг, для достижения таких показателей возложено на исполнителя или соисполнителя мероприятий, предусмотренных госпрограммой.

С точки зрения Бюджетного кодекса основанием проведения закупки является утвержденная государственная программа, в которой прописано соответствующее мероприятие. В процессе формирования плана закупок на срок утвержденного перспективного бюджетного прогноза на трехлетний период заказчик должен запланировать перечень торгов с определением их наименования и расчетом начальной цены будущих контрактов.

Рассчитать цену не возможно без информации по составляющим будущих поставок. Следовательно, на момент перспективного планирования заказчик должен обладать подробным техническим заданием по реализации мероприятия, включающего в себя описание требований к товарам, работам или услугам. При этом формирование плана закупок должно быть проведено с учетом перечня товаров, работ и услуг, поставка которых проводиться исключительно по итогам электронных аукционов, за исключением случаев если такой объединенный объект существует на рынке и это не противоречит Федеральному закону от 27 июня 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». [5]

Что представляет из себя техническое задание для реализации мероприятия в данном случае – это своеобразный план действий заказчика по достижению цели. В котором должны быть расписаны все составляющие его реализации.

Иными словами, если в программе заложено сокращение дефицита мест в учебных заведениях, то такой план должен включать в себя работы по строительству новых объектов, но и весь комплекс работ по оснащению таких объектов всем необходимым оборудованием, а также различными услугами, необходимыми для функционирования данного объекта. И на этом этапе уже понятно, что без соисполнителей реализация мероприятия невозможна. Мероприятие неизбежно разбивается по сферам деятельности и каждый заказчик формирует свои требования, свой план, и свои торги.

Несогласованность действий заказчиков при планирование на данном этапе в дальнейшем может привести, в лучшем случае, к несогласованности по срокам выполнения этапов, а в худшем - к задвоенным работам или отсутствию ряда необходимых работ. Как правило просчеты планирования можно выявить только когда контракты заключены и работы запущены.

Примером таких просчетов может служить нашумевшая история, широко освещаемая в прессе, с поставкой томографов в больницу. При которой не были запланированы ни работы по подключению этого оборудования, ни по подготовке помещения, в котором планировалось установить высокоточное и дорогостоящее оборудование, ни услуги по дополнительному обучению медицинского персонала для дальнейшей работы на этом оборудовании. Разные закупки, разные поставщики. Как результат простой оборудования, неполученные пациентами услуги по обследованию. И как результат возникшая социальная напряженность в обществе.

Таким образом, слабо обоснованные теоретические позиции при планировании являются основанием для ошибок и неверного выстраивания текущей работы. Эффективное планирование требует мультифункционального подхода и системного повышения качества работы различных заказчиков. Необходимо движение в направлении повышения квалификации персонала, участвующего на разных стадиях закупочной деятельности, отвечающего сложности возникающих задач. Причем подготовка специалистов в области анализа рынков и формирования технических заданий для реализации проектов выступает основополагающей задачей для успешного планирования.

Методика межотраслевого баланса как важнейшего инструмента структурного анализа предложенных планов реализации мероприятия позволит воздействовать на сложившуюся структуру выполнения государственных программ.

Очевидно, что для повышения качества реализации государственных программ необходимо проведение методологического и структурного перестроения подходов к формированию планов закупок и планов-графиков торгов. Осознание целей, еще не залог успеха их достижения. Функциональное обеспечение ресурсами, в том числе кадровыми, является одной из наиболее важных задач эффективного планирования в закупочной сфере. При этом достаточно остро возникает вопрос координации деятельности как отдельных заказчиков так и их групп.

Опыт зарубежных стран, таких как Соединенные Штаты Америки, показывает, что контрактные управляющие (контрактные комиссары) и вводятся на стороне государственного заказа с целью обеспечения скоординованности действий при реализации проектов.

К сожалению Закон о контрактной системе [1] не уделяет вопросам межведомственного взаимодействия должного внимания. Методологическая база данного процесса так же отсутствует.

При этом вслед за Законом о контрактной системе был принят и вступил в силу Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3], которым предусмотрены положения о разработке нормативных правовых актов, определяющих порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования [3, п.1 ч.2 ст.47]. Однако законодателем установлен срок разработки таких документов до 1 января 2016 года. А проведение торгов в соответствии с перспективными планами закупок по Закону о контрактной системе [1] заказчики должны проводить уже начиная с 1 января 2015 года.

Таким образом методика стратегического планирования появиться на один год позже момента её применения в госзаказе.

Ещё одной из слабых сторон планирования закупочной деятельности в госсекторе в настоящее время является отсутствие систематизированной информации о результатах аналогичных процедур за предшествующие периоды.

Законы макроэкономического планирования четко определяют, что для всесторонней оценки рисков реализации проекта при проектировании необходимо иметь информацию по аналогичным работам в период троекратно превышающий проектируемый период реализации проекта. Таким образом для составления плана закупок на трехлетний период заказчику необходимы данные по аналогичным проектам не менее чем за девять лет. При такой ситуации заказчик может провести анализ и скорректировав показатели, постараться минимизировать отрицательные факторы, воздействующие на реализацию всего мероприятия.

Следует отметить, что кроме систематизации такой информации значительную роль играют сами данные, а именно их объективность. Это можно выразить словами известного американского неоинституционального экономиста Д. Норта: «История имеет значение…». [7, c. 12] До тех пор, пока на заказчиков будут налагаться административные или дисциплинарные взыскания за отрицательные показатели реализации проектов, объективной оценки их реализации ожидать не приходится.

Любые приукрашенные результаты в отчетах по проведенным работам, поставленным товарам, оказанным услугам, приводят к накапливающимся ошибкам при планировании каждого следующего этапа.

Как следствие прогнозируемые на этапе разработки государственных программ показатели не достигаются.

Стратегические проблемы требуют долгосрочно ориентированных решений. Постановка проблем и поиск направлений их решения требует не только применения процедур стратегического планирования и налаживания аналитической работы, но также аккумулирования необходимых ресурсов.

Действующие в настоящее время нормы в полной мере возложили бремя формирования и дальнейшей реализации долгосрочного стратегического планирования на конечного исполнителя. При этом не дав ему для осуществления такой деятельности необходимо инструментария, в виде методических рекомендаций, установленных процедур, банка информационных данных и так далее.

Сотрудники заказчиков могут быть грамотными исполнителями и высококлассными специалистами в своей отрасли. Но для разработки перспективного плана, к сожалению, этого не достаточно. Работа по формированию перспективного плана закупок требует более широкого круга навыков и конечно достаточного набора необходимой информации.

В настоящее время перспективное планирование сводится к тиражированию плана-графика торгов на текущий год. Как правило такие планы стремятся учесть в первую очередь «прямые» затраты, выражающиеся как правило в договорах поставок. Наиболее сложными при перспективном планировании в закупках являются так называемые «косвенные» затраты, выражающиеся в договорах на оказание услуг. Такие как опытно-конструкторские или научно-исследовательские работы. Задержки или отсутствие проектирования приводит к пропуску или не учету целых этапов жизненного цикла при реализации проектов. Не запланированные этапу соответственно не включаются или не своевременно включаются в планирование закупочной деятельности.

Исходя из перечисленного вытекает необходимость четкого регулирования не только процесса государственной закупки, столь подробно прописанного в Законе о контрактной системе [1], но и фундаментальное восстановление системе планирования перспективного развития и закупочной деятельности. Назрела необходимость создания институтов подготовки обоснованных предложений, на базе которых заказчики госсектора смогут эффективно реализовывать поставленные задачи с максимальной экономической выгодой.

Литература

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», опубликован: «Российская газета», 12.04.2013, № 80, с изменениями «Российская газета», 25.07.2014, № 166, URL: http://www.pravo.gov.ru

2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», опубликован: «Российская газета», № 163, 28.07.2005, URL: http://www.pravo.gov.ru

3. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», опубликован: «Российская газета» от 03.07.2014 № 146, «Собрание законодательства РФ», 30.06.2014, № 26 (часть I), ст. 3378, URL: http://www.pravo.gov.ru

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.10.2014), опубликован: «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998, URL: http://www.pravo.gov.ru

5. Федеральному закону от 27 июня 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», опубликован: «Российская газета», № 162, 27.07.2006 , URL: http://www.pravo.gov.ru

6. Постановление Правительства РФ от 13.10.2014 № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов», опубликован «Собрание законодательства РФ», 20.10.2014, № 42, ст. 5753, URL: http://www.pravo.gov.ru

7. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. 180 с, URL: http://multidollar.ru/eart/nort_d__instituty__institucional'ne_izmenenija _i_funkcionirovanie_ehkonomiki.html