Михайлов А.М., Липская Е.В.

Взаимодействие интересов государства и банков в сфере регулирования банковской деятельности

Рассматриваются характерные черты современной банковской системы, особенности взаимоотношений коммерческих банков и государства, взаимодействие частных и общественных интересов в банковской сфере.

Банковское регулирование - система мер, с помощью которых государство через ЦБ занимается обеспечением стабильного, безопасного функционирования банков, предотвращением дестабилизирующих тенденций. Осуществляя активное регулирование общественных отношений в финансовой сфере, государство защищает и реализует  общественные интересы, в том числе, и на законодательном уровне.

Для понимания целей и задач государственного регулирования банковской деятельности, необходимо определить содержание общественного интереса в банковской деятельности как фактора, определяющего задачи и методы государственного регулирования.

В банковской деятельности наиболее тесно переплетаются, взаимодействуют и дополняют друг друга частные и общественные интересы. В силу этого, вычленить общественный интерес в сфере регулирования банковской деятельности  достаточно сложно. Очевидно, что при стабильной банковской системе, в надежности каждой отдельно взятой кредитной организации заинтересован как конкретный клиент этой организации, так и все общество, поскольку крах даже одного достаточно крупного банка ведет, в той или иной степени, к дестабилизации экономической жизни всего общества.

Таким образом, общественный интерес в банковской сфере заключается в следующем:

1. Обеспечение стабильности банковской системы в целом и отдельных кредитных организаций.

2. Обеспечение стабильности национальной валюты.

3. Защита от правонарушений в банковской сфере.

5. Обеспечение свободы предпринимательской деятельности в банковской сфере и защита от недобросовестной конкуренции, надзор за соблюдением антимонопольного законодательства.  В частности, в развитие последнего положения был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (с изменениями и доп. от 30.12.2001 г.), устанавливающий основные начала антимонопольного регулирования на рынке финансовых и банковских услуг.

Можно выделить следующие характерные особенности банков, которые определяют неустойчивость банковской системы в целом и отдельных банков, а также ее уязвимость к потенциально возможным финансовым кризисам:

Во-первых, это высокий уровень зависимости банков от клиентов и вкладчиков, обусловленный тем, что банки на финансовом рынке выступают в качестве финансовых посредников и, как правило, имеют активы, значительно превышающие собственный капитал. Ресурсы банка, используемые как активы в процессе банковской деятельности, основываются на привлеченных денежных средствах, имеющих различный правовой статус, большинство из которых (денежные средства вкладчиков) могут быть изъяты в любой момент.

В случае коллективного изъятия денежных средств, принимающего лавинообразный характер в моменты финансовых кризисов, банк может столкнуться с проблемой недостаточности денежных средств. Ликвидность активов банков, как правило, является недостаточной для своевременного исполнения обязательств перед вкладчиками, что приводит к неплатежеспособности банка.

Во-вторых, отдельные банки, как элементы банковской системы страны, связаны тесными экономическими связями друг с другом. Это выражается, прежде всего, наличием корреспондентских отношений между банками,  остатков денежных средств на корреспондентских счетах других банков, и межбанковского рынка кредитов. Как следствие этого, неплатежеспособность одного банка может привести к неплатежеспособности ряда других банков и, теоретически, к системному кризису в целом.

В-третьих, коммерческие банки создаются и осуществляют банковские операции с целью извлечения прибыли. Неразвитость банковской системы, наличие нестабильных банков,  сильная конкуренция, вынуждают руководство банков осуществлять инвестиционную деятельность в наиболее доходные сферы предпринимательской деятельности, которые зачастую сопровождаются наибольшими рисками.

Вмешательство правительства может так же иметь целью продвижение различных политических намерений, например, поощрение частной активности в промышленности, сельском хозяйстве или социальной сфере. В финансовом секторе правительство вмешивается в кредитный рынок, чтобы субсидировать или гарантировать займы для промышленности, сельского хозяйства, строительства и других видов экономической деятельности. Зачастую специализирующиеся финансовые посредники поддерживаются правительством, тем самым создается система закладных  для тех, кто берет кредиты, или для предоставления инвестиционных кредитов в частном секторе экономики.

По сравнению с другими секторами экономики, наиболее разработанная система регулирования создана именно в финансовом секторе. Таким образом, возникает вопрос, какова особенность специфики финансового сектора, которая оправдывает подобное интенсивное регулирование и контроль.

Многие финансовые продукты  и услуги, предоставляемые банком, основаны на доверии, а поэтому потребители нуждаются в  особой  защите.  Именно правовое регулирование может в какой-то степени компенсировать асимметрию, существующую на рынках между розничными клиентами и финансовыми организациями. Например, в большинстве европейских стран приняты законы запрещающие навязывать невыгодные клиентам условия.

Эффективное правовое регулирование, в частности, создание эффективно работающих правовых механизмов защиты розничных клиентов, и их применение необходимо для того, чтобы у людей формировалось положительное отношение к финансовой системе, доверие к ней. Чем эффективнее регулирование, тем более позитивный опыт возникает у людей в процессе обращения к финансовому сектору, тем выше уровень доверия к финансовой системе. Соответственно, чем выше уровень доверия к финансовой системе, тем больше финансовых услуг приобретают потребители, что способствует развитию финансовой системы.

Финансовые рынки неизбежно характеризуются риском и неопределенностью, что также неизбежно отражается на финансовых активах, продающихся на этих рынках. Потребители должны быть защищены от излишних цен и оппортунистического поведения поставщиков финансовых услуг.  Во-вторых, деньги - это особое благо с транзакционными  функциями в экономике, располагающееся в сердцевине финансовой системы. Специфическая важность стабильности финансового сектора оправдывается с помощью внешних эффектов.

Из-за весомости банковской системы важно поддерживать ее здоровье. Банкротства банков могут послужить причиной больших и неконтролируемых колебаний количества денег в обращении. Негативно влияние кризисных явлений в  банковской системе на экономический рост, государственный бюджет, платежный баланс и курсы обмена валют.

Государственная концепция, касающаяся здоровья финансовой системы, главным образом мотивируется отрицательным макроэкономическим внешним эффектом от кризисов в банковской и финансовой системах. Это отрицательно сказывается на способности финансовых рынков и посредников обеспечивать ключевые роли в распределении рисков, ликвидности и информации. Финансовые кризисы снижают эффективность, с которой ресурсы распределяются в экономике. Например, компаниям будет трудно увеличить капитал для инвестиций и создания новых рабочих мест. Крах финансовых институтов ведет к возникновению издержек по дефляции долгов по совокупному спросу в экономике.

В процессе развития не было найдено ни определенного, ни универсального рецепта регулирования. Взгляд на регулирование с точки зрения общественных интересов был вызван подходом общественного выбора. Однако последние исследования показали, что в действительности регулирование зачастую не служит общественным интересам. Рычаги регулирования «захватываются» регулируемыми фирмами через лоббирование  с целью защиты деловых интересов, что происходит в ущерб интересам потребителей. В частности, фирмы заинтересованы в ограничении конкуренции с помощью высоких входных барьеров. Это показывает, что «теория захвата» применима в финансовом секторе, где неконтролируемая конкуренция оказывается главной угрозой финансовой стабильности. Таким образом, при ограничении конкуренции, акцент делается в большей степени на стабильность, чем на эффективность. В результате финансовый сектор, в больше степени, чем другие сектора экономики, подвержен нерегулируемым волнам[2].

Дискуссия о регулировании  сферы финансов в последнее время возобновилась  вновь, что получило освещение в экономической литературе. Финансовые рынки, в частности, кажутся несовершенными из-за определенной характеристики асимметричной информации, представительских проблем и проблемы морального риска. Рынки полны координирующими механизмами, однако они все еще не функционируют совершенно. Политика правительства, в первую очередь, должна создать каркас для выполнения рыночных операций, и только, во-вторых, должна предотвращать и ограничивать последствия негативных аспектов рыночных механизмов. Следовательно, хрупкий баланс должен устанавливаться между порядком на рынке и координацией правительственных действий[3].

Более того, динамика развития финансовой системы постоянно открывает новые грани полемики о регулировании. Правительственные меры по защите потребителей, такие как страхование вкладов, создают новые проблемы в аспекте морального риска. Они уменьшают невосприимчивость рынков к дисциплине банков и обязывают брать разумный риск. Это было недавно показано на примере широко известного кризиса Сбережений и Займов (Saving and Loans crisis) в США. Таким образом, с целью упорядочивания рынка, развилась диалектика регулирования, в которой страхование вкладов стало главной двигательной силой, взамен контроля и регулировки банков.

Несовершенство финансового рынка, само по себе, является одной из основных проблем современной российской экономики[4]. Через механизм финансового рынка осуществляется превращение сбережений населения в инвестиции. Создание устойчивой, гибкой и эффективной банковской инфраструктуры — важная и сложная задача экономических реформ и преобразований российской экономики. Одновременно с развитием банковской системы развивается система институциональных инвесторов, хотя  более медленно.

В России конкурентный хозяйственный механизм служит интересам собственников крупного капитала. А это, в свою очередь, ведет к ущемлению собственников других факторов. В то же время следует учитывать, что при ведущей роли в экономике страны крупной промышленности, экономика становится более организованной, стабильной, прогнозируемой. В промышленности финансово-промышленные группы контролируют 38,7% объема продаж, в то время как федеральные и региональные институты власти, вместе взятые, сохраняют контроль над 24,5% этого объема, а доля иностранных предпринимателей составляет 5,3%. На прочих собственников приходятся оставшиеся 31,5%[5].

В условиях особой институциональной среды, когда взаимоотношения государства и бизнеса строятся на основе неявного, асимметричного, избирательного перераспределительного контракта, бизнес может руководствоваться несколькими стратегиями взаимодействия с государством. Яковлев А.А.  пишет о том, что в 90-х годах у российских компаний преобладали две стратегии, аналогичные стратегиям в терминологии  А. Хиршмана — exit и voice.

Первая стратегия — дистанцирование от государства — выражалась в неуплате налогов и перемещении активности в теневой сектор экономики. Вторая стратегия — тесное взаимодействие с государством — проявляла себя в захвате государства, присвоении трансформационной ренты (state capture). На начальном этапе реформ, в условиях слабого государства, обе стратегии приобретали неформальный характер. В ХХI веке эти стратегии, с точки зрения ученого, приобрели более публичный и формальный характер. Перспективными формами дистанцирования крупного бизнеса от государства А.А. Яковлев называет вывоз капитала и создание транснациональных компаний.

Российская действительность показывает, что интернационализация бизнеса нередко «спасала» российских предпринимателей от государства. Когда в 2004 году у крупнейшей финансовой компании страны «Альфа-групп» возникли проблемы с ликвидностью, вызванные не столько плохим состоянием активов, сколько распространением информации в СМИ, вызвавшей панику среди вкладчиков, спасло положение компании именно участие иностранного партнера.

К более слабым формам  дистанцирования  бизнеса от государства можно отнести также создание интегрированных бизнес-групп, основанных на сетевых взаимоотношениях. Эти группы включают банки, пенсионные, страховые фонды. Они дистанцируют себя от государства, создавая собственные внутренние гарантии прав собственности, организуя замкнутые финансовые потоки и тем самым изолируясь от прочей слабо управляемой внешней среды. Например, Нижегородский банк выпускает векселя с целью привлечения внешних финансовых ресурсов для инвестиционных кредитов. Эти векселя приобретает страховая компания, которая принимает страховые взносы предприятий, получающих кредиты в данном банке. Иными словами, средства, направляемые на обязательное страхование, возвращаются клиентам в виде кредитов. Благодаря интеграции возникает замкнутая корпоративная сеть, внутри которой происходит управление финансовыми ресурсами и создаются надежные гарантии прав собственности. Происходит формирование государства в государстве с внутренними правилами игры.

К формам интеграции бизнеса и государства А.А. Яковлев, хотя и выражая определенный скепсис, относит также частно-государственное партнерство. Можно согласиться с В. Мау, что в ситуации распределения заказов и финансирования, государство будет само назначать победителей, а это чревато коррупцией.

Негативными по сути формами взаимодействия крупного бизнеса с государством в настоящих условиях являются: выработка совместных рентоориентированных стратегий, лоббизм, проникновение в законодательные органы власти, личная уния, система участий и формирование корпоративных сетей. Более желательной, но пока еще слабо реализуемой формой взаимодействия является корпоративный диалог, который весьма вяло пытается вести Российский союз промышленников и предпринимателей.

Крайней, агрессивной стратегией взаимодействия бизнеса и государства является захват бизнесом государства (capture state) или противоположный ему захват государством бизнеса (capture business). С 2006 года государство стало активно реализовывать идею создания государственных холдингов. Экспансию на банковском рынке проводил Внешторгбанк, который с 2003 года перешел под контроль государства. Путем присоединения «Гута-банка» образован «ВТБ-24», предназначенный для обслуживания физических лиц и предприятий малого бизнеса. Потом Внешторгбанк приобрел 75% крупнейшего санкт-петербургского банка — «Промстройбанка», подписал соглашение с Банком России о покупке акций российских банков за границей. Наконец им был приобретен контрольный пакет акций АО «Пермские моторы». В настоящее время самые крупные акционерные банки страны Сбербанк, Внешторгбанк, банк Москвы контролируются государством. Газпромбанк, принадлежащий «Газпрому», косвенно также находится под влиянием государства.

Другой мерой, способствующей концентрации ресурсов в Центре, является присоединение России к некоторым международным соглашениям. Так, соглашение «Базель-2», касающееся международных стандартов в банковской сфере, введено в России в 2007 году. В попытке выжить в новых условиях мелкие и средние банки спешным образом проводят процедуры слияния и поглощения, стараются развить филиальную сеть, открыть дополнительные офисы. Потребность в такого рода действиях обусловлена не экономической целесообразностью, а элементарным желанием преодолеть административные барьеры, установленные государством.

Система ужесточения в регулировании банковского сектора особенно проявилась в политике Центрального банка России в 2013г. в связи с отзывами лицензий на право ведения банковской деятельности. Данная политика продолжается и 2014г.

Важным способом концентрации ресурсов в руках Центра является скупка активов устойчивых региональных предприятий. Некоторые республики, например, Башкортостан и Татарстан, проводят умелую политику противодействия экспансии Центра. В целях сохранения региональных предприятий, они оставляют их контрольные пакеты в собственности субфедеральных органов, тем самым усиливая региональный уровень власти. Однако и в данных отношениях Центр пытается «навести порядок». Ярким тому подтверждением является конфликт по поводу увеличения до размера контрольного пакета акций федерального присутствия в компании «Алроса» (Алмазы России, Республика Саха). Этот конфликт выявил еще одну проблему — отсутствия согласия внутри самой федеральной власти, соперничества между различными исполнительными органами (министерствами) по поводу «участия» в собственности федерального значения. Так на практике реализуют себя трехуровневая модель государства и вертикальный контракт власти и бизнеса.

Государственные компании работают особенно неэффективно. Мировой опыт наглядно демонстрирует, по какому пути следует двигаться вперед. Это - защита частной собственности, жесткая антитрестовская политика, свободная конкуренция и глобальная интеграция. В нашей стране необходимо создать современную систему поддержки внутренней конкуренции, обеспечивая наряду с этим открытость для конкуренции внешней. Возможно, потребуется преодолеть сопротивление интересов мощных групп , но в результате будут ликвидированы институциональные эффекты масштаба, приносящие необоснованные доходы крупным предприятиям, и раскроется потенциал быстрого роста всех типов собственности.

Сложившаяся в России институциональная система защищает интересы прежде всего крупных собственников капитала. Такая система институтов является неэффективной с позиций всего общества. И в то же время она в конечном счете может стать неэффективной и для тех групп, которые монополизируют систему институтов.

Отсюда вытекает потребность в реалистичной антимонопольной политике и в органах, способных ее проводить. Для ускорения экономического роста в России требуются эффективные правила конкуренции на всех уровнях экономики, поскольку действующее законодательство в банковской сфере в значительной степени устарело. Очень важно также, чтобы антитрестовская система была обязательной для всех сторон, включая государство. Другим способом поощрения конкуренции, в частности в отраслях, в которых доминируют очень крупные отечественные компании, является международная интеграция России.

Более быстрое развитие инфраструктуры финансового сектора (сопровождаемое укреплением независимой судебной власти) могло бы способствовать повышению доступности капитала и консолидации на уровне компаний, не нанося при этом ущерба рынку.

Для нормального развития экономики страны необходимо создать институты, в равной степени защищающие экономические интересы всех слоев общества, обеспечивающие снижение трансакционных издержек и оптимальную максимизацию доходов для собственников всех факторов производства, т.е. институты, соответствующие общему институциональному интересу.

Институциональные интересы собственников факторов производства заключаются в создании более эффективных институтов. Институциональные интересы имеют двойственный характер. С одной стороны, каждый собственник фактора производства заинтересован в создании институтов, обеспечивающих ему больший доход по сравнению с доходами других собственников (частный институциональный интерес). С другой стороны, все хозяйственные агенты (и прежде всего банки) заинтересованы в существовании единой, устойчивой институциональной системы (общий институциональный интерес), так как она снижает трансакционные издержки.

Для надлежащего функционирования рынкам необходима система правил, обеспечивающих конкуренцию. Эти правила включают в себя защиту фундаментальных прав собственности, стимулирование конкуренции и предотвращение угрозы захвата рынка, монополизации и образования банковских картелей. Исторический опыт свидетельствует, что поддержка и защита конкурентной среды имеют решающее значение для быстрого и устойчивого развития банковской сферы экономики.

[1] *Михайлов Александр Михайлович, доктор экономических наук, профессор Самарского государственного экономического университета. E-mail: 2427994@mail.ru. Липская Екатерина Валериевна, магистрант. – Самарский государственный экономический университет E-mail: le_soleil_01@mail.ru

[1] Влезкова В.И. Регулирование рынка банковского капитала в условиях усиленной конкурентой борьбы// Экон.науки. 2012. № 5. С. 60.

[2] Хереманс Дирк. Регулирование банковского и финансового рынков // Center for Economic Studies , Law School of the Catholic University of Leuven , 1999 г., перевод с англ.

[3] Тершукова М.Б. Процентная политика ЦБ РФ и ее роль в реализации приоритетной цели денежно-кредитного регулирования // Вестник самарского государственного экономического университета. 2013. № 2. С. 117

[4] Михайлов А.М, Проблемы реализации экономических и институциональных интересов собственников факторов производства. М.: Экономические науки, 2006. С. 101.

[5] Михайлов А.М. Влияние концентрации собственности на реализацию институциональных интересов собственников производства // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2007. №19 (5). С. 19.