Реформирование и развитие современных систем железнодорожного транспорта: зарубежный опыт

Реформирование железнодорожной отрасли являлось стратегической государственной целью, которая была призвана обеспечить связь между регионами стране через железнодорожную инфраструктуру, увеличить объём перевозимых грузов, сокращение времени транспортирования, а также снижение нагрузки на государственный сектор. Вместе с тем, стоит помнить, что нахождение в сфере государственных интересов обусловлено влиянием на развитие экономики отдельных регионов и макроэкономики страны, несмотря на то, что это самостоятельный рынок перевозок, функционирующий с основной экономической целью – получение прибыли.

Формирование эффективной системы функционирования железнодорожного транспорта является одной из сложнейших задач, решить которую пытаются многие российское и зарубежные ученые. Как показывает ретроспективный анализ, в разное время с проблемой низкой рентабельности отрасли или даже ее убыточности столкнулись многие развитые страны мира. Данная проблема в различных экономических системах решается разными алгоритмами, однако наблюдается одна общая тенденция – реформирование сложившихся связей внутри системы. Принципиальное изменение структуры, логистики управления и выделения конкурентных сегментов рынка определили возможности для решения проблем низких экономических показателей железной дороги.

Учитывая многогранность и разнонаправленность государственных интересов, по иерархии целей системы инфраструктура, а в частности, железнодорожный транспорт (включая рельсовое полотно, подвижной состав, станции и грузовые комплексы), занимает не самую высокую позицию. Как правило, столкнувшись с проблемой износом полотна и подвижного состава, неэффективной системой управления отраслью и отсутствием потребного количества инвестиций, государством принимается решение о реструктуризации отрасли. Существуют две основные модели комплексного внесения изменений: американская и европейская.

Поскольку перед реформаторами разных стран стоит большое разнообразие задач, а так же сами железнодорожные системы имеют существенные различия (например, структура перевозок и расстояние) нельзя выделять единственную модель и схему реформирования. Системы железнодорожного транспорта, сформированные в ходе реформ, классифицируют по ряду признаков.

По степени функциональной интеграции системы железнодорожного транспорта классифицируются [9]:

1) вертикально разделенная:

1.1) с самостоятельными в управлении хозяйственными субъектами;

1.3) с разделением по финансам.

2) вертикально интегрированная по видам деятельности (перевозка пассажиров и грузов).

По топологии сетевой инфраструктуры системы железнодорожного транспорта различают:

1) сеть принадлежит и управляется нескольким владельцами:

1.1) сети пересекаются;

1.2) сети не пересекаются.

По форме собственности:

1) государственная;

2) частная.

По степени и характеру государственного регулирования отрасли:

1) государство обеспечивает антимонопольное регулирование, технический надзор, сертификацию;

2) государство наряду с вышеуказанным осуществляет тарифное регулирование;

3) системы, в которых государство занимается также и административным управлением.

Несмотря на кажущее многообразие, все регуляторные модели тяготеют к трем следующим формам:

1) Американская модель – наличие нескольких вертикально интегрированных компаний, конкурирующих на пересекающихся сетях;

2) Европейская модель – инфраструктура отделена от перевозчиков, которые, в свою очередь, конкурируют между собой за право доступа к инфраструктуре;

3) Унитарная модель – железные дороги являются государственной монополией. В ходе реформирования преобразуются в одну из моделей.

На данный момент период реформирования железных дорог недостаточен для того, чтобы сделать выводы об успешности реформирования отрасли. Опираясь на промежуточные итоги, дадим краткий обзор основных фактов реформ за рубежом в табличной форме.

В США регулирование к грузовым железным дорогами применяется, когда взимаемая с грузоотправителей плата превышает порог в 180 % переменной составляющей расходов компании. Принцип федерального регулирования прописан в конституции США, в штат соответствующего ведомства входят служащие, имеющие личный опыт и опирающиеся в принятии решений на накопленный исторический опыт и прецедентное право. Любое решение может быть принято только большинством голосов с перевесом не менее трех. Отдельные штаты имеют ограниченные регулирующие права [2].

Великобритания в полной мере на практике реализовала поддерживаемые европейской комиссией принципы, суть которых сводится к тому, что лучшим методом развития конкуренции на железных дорогах является отделение инфраструктуры от перевозок и открытие свободного входа на рынок перевозок. Британское правительство предприняло реформу железных дорог по тем же причинам, что и другие страны: ради снижения издержек и улучшения качества услуг [1]. В ходе реформирования была создана государственная компания Network Rail, в сферу деятельности которой определено обслуживание инфраструктуры. На осуществление грузовых и пассажирских перевозок распределены франшизы (5 и 25 соответственно) [7]. Также выделены еще две структурные единицы SRA, Rail Regulation в ведомстве. Первое занимается вопросами субсидирования развития пропускной способности для перевозки пассажиров и грузов за счёт распределения франшиз, грантов, займов. Вторая выполняет регулятивные функции на предмет честного и эффективного распределения пропускной способности через механизмы согласования новых или изменения существующих контрактов на право доступа к инфраструктуре.

По оценкам британских специалистов, оценивать однозначно результаты реформирования железнодорожного транспорта оценивать однозначно не приходится. С одной стороны отмечена положительная динамика преуспели в увеличении пассажиро- и грузооборота почти на 35 % частными операторами. Продолжается тенденция повышения уровня безопасности при росте на 20 % поездо-км. Лизинговые компании (ROSCO), несмотря на ряд проблем, поставили значительный парк нового подвижного состава, что способствовало снижению среднего возраста пассажирских вагонов с более чем 20 до 15 лет.

С другой стороны, неудачи Railtrack по обслуживанию инфраструктуры были частично обусловлены конфликтностью ролей компании, частично концептуальными проблемами, такими, как ошибочная не оправдавшая себя структура платы за доступ и контрактная система текущего содержания, которая давала право подрядчикам и планировать, и контролировать собственную работу. Немаловажным фактором было отсутствие необходимого опыта у менеджеров Railtrack [2].

Предпринятая реформа транспорта в Германии является следствием большой конкуренции видов транспорта, альтернативных железнодорожному, а так же убыточность перевозок в целом. Государственная политика Германии ориентирована развитие её как логистического центра, поэтому достаточно актуальной задачей стоит построение эффективных интермодальных транспортных цепей. Согласно плану развития Германии порядка 8,8 млрд. евро будет направлено на развитие всего транспортного комплекса, при этом 3,47 млрд – на развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Первые шаги в реформировании железных дорог в Швеции были сделаны в 1985 году. Во-первых, выделялись инфраструктурное, пассажирское и грузовое подразделения, причем предписывалось создать внутреннюю систему расчетов за услуги инфраструктуру. Государство брало на себя компенсацию расходов инфраструктурного подразделения. Во-вторых, должны были быть проданы все непрофильные активы. Эти решения удавалось реализовать крайне медленно. Вместе с тем, опыт реформирования в данной стране схож с опытом Великобритании. Здесь также была выделена компания Banverket, деятельность которой ориентирована на уравнивание поддержки железнодорожной отрасли со стороны государства.

Железные дороги Канады до реформ состояли из двух систем. Одна из них – Канадские национальные железные дороги (далее – КНЖД) – принадлежала государству, другая – Канадская Тихоокеанская железная дорога (далее – КТЖД) – нет. КНЖД в течение многих десятилетий были убыточными и стоили налогоплательщикам миллиарды долларов. Государство шло навстречу и списывало долги (так было в кризисном для отрасли 1978 г.). К 1992 г. в результате экономического спада и жесткой конкуренции с автотранспортом Канадские национальные железные дороги вновь оказались в глубоком кризисе [3]. При этом правительство дало понять, что на этот раз дороги не должны рассчитывать на финансовую помощь. Руководство КНЖД приняло решение о приватизации железных дорог [10].

Для обеспечения конкурентоспособности железнодорожного транспорта относительно остальных видов правительством Нидерландов было принято решение о разделении операторов и инфраструктуры. Оператор делится на четыре отделения: пассажирское, грузовое, недвижимость и станции. Для обслуживания подвижного состава, проведения исследований созданы еще три организации. Инфраструктура управляется тремя организациями: строительство/поддержка, регулирование, безопасность. Основной целью было достижение открытого доступа для пассажирских и грузовых операторов, которые должны платить за использование инфраструктуры (для обеспечения ее поддержания в надлежащем состоянии).

Национальные железные дороги Японии (далее – JNR) с момента их возникновения и до 1987 г. существовали как государственная структура [1]. Начиная с 1964 г., JNR стали убыточными. Эксперты, изучавшие проблему, пришли к выводу, что нерентабельность работы JNR была обусловлена государственной формой собственности и вмешательством государства в управление и контроль. Администрация JNR не очень заботилась об экономической эффективности работы и удовлетворении запросов пользователей, надеясь на списание всех убытков государством. В результате в 1987 г. было принято решение о приватизации железных дорог Японии. С 1 апреля 1987 г. вместо JNR были образованы шесть частных пассажирских компаний (JR) и одна – грузовая (JR Freight). При этом принципиальным было сведение к минимуму возможности вмешательства правительства в деятельность железных дорог [1].

По данным таблиц можно сделать вывод о типичности проблем развития железнодорожного транспорта в рассмотренных странах. Особенности реформирования отдельно взятого государства зависят от дореформенного состояния отрасли, а так же от целей самого реформирования.

Опыт ряда успешно проведенных реформ позволяет сформулировать четыре основных момента [2]:

1) Выведение железных дорог из-под начала правительства. Данный шаг продемонстрировали все трансформируемые железнодорожные отрасли, отделившие функций эксплуатационных и коммерческих от социальных и политических, реализуемых правительством. Обычно это реализуется путем создания железнодорожной корпорации в рамках коммерческого права с сохранением политической и регулирующей функций за министерствами.

2) Управление по видам перевозок. Железные дороги задействованы в обслуживании трех различных сегментов рынка: перевозки пассажиров и грузов в междугородных и пригородных сообщениях. Каждое направление имеет индивидуальные характеристики спроса, конкуренции, регулирования, субсидирования, поэтому использование единых методов менеджмента невозможно для достижения необходимых результатов. Принцип управления по видам перевозок (Line-of-Business, LoB) появился в пассажирских компаниях США (Amtrak) и Канады (VIA) и администрациях пригородных перевозок с государственным или местным управлением.

Большинство концессий в Латинской Америке были разделены между грузовыми и пассажирскими перевозками с минимальным их пересечением. Японская модель разделения пассажирских и грузовой компаний имеет эквиваленты в Великобритании, Швеции и Австралии, но все еще без внутривидовой конкуренции (хотя в Японии имеет место конкуренция между пассажирскими компаниями на параллельных маршрутах в крупных конурбациях. Директивы ЕС также ориентированы в этом направлении.

3) Вертикальное разделение. Разделение функций эксплуатации и управления инфраструктурой выглядят более противоречивым, хотя в основном неприятие этой идеи обусловлено непониманием целей и задач. В настоящее время имеются три подхода: интегрированная система, собственник/пользователь и разделение функций. Каждый подход применим в конкретных обстоятельствах. При наличии многих практически равнозначных претендентов на пропускную способность линии пользователей и/или когда необходимо создание условий для конкуренции на той же линии, некая форма нейтрального распределения пропускной способности представляет уместное решение. Доводы в пользу выделения инфраструктуры усиливаются, когда правительство готово субсидировать только нескольких из многих операторов или когда поддержка государством транспортной инфраструктуры нейтрально ориентирована на всех пользователей.

Вертикальное разделение порождает ряд специфических вопросов, в частности относительно распределения расходов между операторами и распорядителем инфраструктуры, координации, организации безопасной эксплуатации при многих пользователях и необходимости определения такой платы за пользование, которая обеспечит желаемый доход, не влияя серьезно на спрос в целом или на определенные группы пользователей.

4) Привлечение частного сектора. Частный сектор имеет огромные возможности для осуществления проектов по строительству и вводу в эксплуатацию новых железнодорожных путей (такой опыт имеется во многих странах ЕС, Китае, Японии, Северной и Латинской Америке), что позволит снизить расходы правительства и снизить тарифы при росте спроса и производительности. Его привлечение имеет важность, когда существующая железная дорога не реагирует на рыночные факторы, малоэффективна и требует больших затрат на ее эксплуатацию и содержание (зачастую присутствуют все факторы). Данный шаг является необходимым в случае, если присутствует потребность в выделении экономически выгодных видов деятельности и в случае возможности конкуренции отдельных служб железной дороги с другими секторами рынка транспортных услуг. Однако, выгодность привлечения частного капитала менее очевидна в случае успешного конкурирования государственных железнодорожных перевозчиков с другими видами транспорта. Кроме того, расходы на определение параметров франшиз или продажу активов достаточно высоки, а результат может быть неопределенным, особенно если опыт правительства или возможности частного сектора в плане взятия на себя рисков или инвестиционной деятельности ограничены. Концессионирование и приватизация могут не дать ожидаемых результатов при понесенных значительных предварительных расходах при неправильно оцененных предпосылках.

Литература:

1. Буянов В.А., Коган Ю.Л. Железные дороги Японии: по пути преобразований // Железнодорожный транспорт. – 1992. – № 11. – С. 74–77

2. Варианты неизбежных реформ [Электронный ресурс] // Железные дороги мира. – 2005. – № 9. – Режим доступа : http://www.css-rzd.ru/zdm/2005-09/05094.htm.

3. Горовая Б.А., Орлова М.В. Приватизация Канадских национальных железных дорог // Железнодорожный транспорт за рубежом. – Серия 1. ЭИ/ЦНИИТЭИ. – 1998. – Вып. 5-6. – С. 11-17.

4. Конно С., Смит И. Приватизация железных дорог Японии – итоги и перспективы // Железные дороги мира. – 1998. – № 6. – С. 3–9.

5. Леонтьев,Р.Г. Формальные и действующие правовые модели рынка услуг железнодорожного транспорта [Текст] / Р. Г. Леонтьев // Бюллетень транспортной информации. – 2010. – № 8 (182). – С. 11–21.

6. Макеев,В.А. Морфологический подход и матричные модели в решении экономических проблем бизнеса [Текст] / В. А. Макеев, Э.А.Мамаев // Вестник РГУПС. – 2006. – № 3. – С. 59–63.

7. Мелитт, Б. Режим эксплуатации на железных дорогах Великобритании после приватизации [Текст] / Б. Мелитт // Железные дороги мира. – 1998. – № 9. – С. 15–19.

8. Модели управления железными дорогами [Текст] // Железные дороги мира. – 2002. – № 11.

9. О железнодорожном транспорте в Российской Федерации : Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 28.07.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).

10. Теллер П.М. Приватизация железных дорог в Канаде // Железные дороги мира – 2001. - № 9. С. 9-11