Константинов А.И.

Пермский национальный исследовательский политехнический университет, Россия

Использование модели процесса преобразования затрат в результаты для оценки эффективности деятельности государственного сектора

Рисунок 1. Процесс преобразования затрат в результаты.

Концепция «Процесса преобразования» создана для более точного определения сущности деятельности государственного ведомства. Такой процесс состоит из перечня действий, необходимых для достижения поставленной цели. Эти мероприятия сами могут являться предметом оценки эффективности, который отражает эффективность процесса в целом. Для примера можно привести процент загрузки персонала в том или ином государственном ведомстве, или процент использования операционных от общего времени работы больницы. Результатами являются материальные преобразования, например, количество вылеченных пациентов в больнице или количество студентов, набравших определенный балл на экзамене. Последствия можно описать как реакцию внешних элементов системы в долгосрочной перспективе.

Схема процесса преобразования дает нам некоторые подсказки о возможных способах измерения его эффективности. Предполагается, что менеджеру государственного ведомства нужно иметь четкое представление о своей миссии, таким образом, менеджер должен знать имеющийся состав ресурсов, а также состав и порядок действий, необходимых для преобразования имеющихся ресурсов и итоговый результат.

Для примера рассмотрим повышение качества предоставления той или иной государственной услуги с точки зрения сокращения временных затрат граждан. Проведение оценки эффективности позволяет ответить на три взаимосвязанных вопроса. Какой объем товаров или услуг необходимо производить? Насколько хорошо организован процесс производства? Существуют ли организации, демонстрирующие большую результативность, чем у нас? На эти три вопроса можно ответить с помощью четырех типов оценки эффективности, продемонстрированных на рисунке 1. Необходимо обратить внимание на то, что при ответе на поставленные вопросы только лишь оценки затрат становится недостаточно.

1. Оценка процессов: в контексте нашего примера характеризуется двумя показателями: время ожидания до посещения ведомства и фактическое время получения государственной услуги. Оба этих показателя легко определяются исходя их данных о записи граждан и статистики предоставления услуги. Посредством такой оценки можно получить частичный ответ на вопрос: насколько хорошо организован процесс производства?

2. Оценка результатов: число граждан, обслуживаемых за определенный отрезок времени. Эти данные легко доступны из статистики приема, Кроме того они могут быть сопоставлены с информацией о расходах для наглядной демонстрации экономической эффективности ведомства. С помощью оценки результатов можно ответить на вопрос: какой объем товаров или услуг необходимо производить?

4. Оценка последствий: такая оценка в большой степени зависит от конкретного типа государственной услуги. Так, если ведомство занимается оформлением юридических лиц, то следствием его работы может стать повышение общего уровня экономической активности. С помощью оценки последствий представляется возможным ответить на вопрос: существуют ли организации, демонстрирующие большую результативность, чем у нас?

Как и следовало ожидать, оценка эффективности, основанная лишь на временных затратах, оказывается относительно простой в разработке и применении. Подобная ситуация складывается и с другими показателями, процесс сбора которых не очень затруднен. Тем не менее, критерии оценки на практике зачастую оказываются гораздо более сложными.

Концепция процесса преобразования носит общий характер и, очевидно, наряду с государственным сектором может одинаково хорошо характеризовать коммерческие и некоммерческие организации. Она предлагает политически нейтральный, глубоко осмысленный, даже, в какой-то степени, технократический взгляд на мир. Тем не менее, нужно понимать, что роль власти и идеологии в процессе государственного управления не должна игнорироваться. Название популярной книги о политике «Власть и Выбор: введение в политологию» [5] хорошо демонстрирует главные цели политической деятельности. Факт того, что оценка эффективности системы имеет смысл и может быть рационально обоснована, еще не означает, что люди будут обращать на такую оценку должное внимание и действовать, основываясь на её результатах. Оценка эффективности может лишь принести некоторую долю объективности и рациональности в дискуссии, в которых решающее значение могут иметь более широкие политические соображения.

Для преодоления этих противоречий видится возможным использовать идеи методологии «Мягких систем» (далее – ММС), которая была предложена Питером Чекландом [3] на основании многолетних исследований и, впоследствии, развитая им в соавторстве с Джимом Скоулзом [4]. Предпосылками использования ММС в данном исследовании является её относительная простота, и в то же время наличие некоторых полезных и мощных идей, которые можно использовать в качестве дополнения к модели процесса преобразования, показанной на рисунке 1. Использование ММС систем не является единственным способом проведения оценки эффективности, однако она помогает отследить связи между элементами системы, действиями внутри нее и их взаимным влиянием с течением времени. ММС основана на предпосылке того, что системное мышление обеспечивает логический способ понимания и рассмотрения эффективности организации наряду с её внутренними изменениями. Кроме того, она позволяет взглянуть на них через призму идеологии и мировоззрения.

По большому счету, система является набором элементов, которые постоянно взаимодействуют между собой для установления различных типов отношений. Каждый из элементов, составляющих внешнее окружение системы, может повлиять на нее, либо же, напротив, оказаться под её влиянием, тем не менее, внешние элементы не рассматриваются как часть изучаемой системы. Методология мягких систем основана на представлении о том, что границы системы не являются постоянными, и что любой из наблюдателей может принять решение провести границу в разных местах. Таким образом, среди людей допустимо расхождение во мнениях по поводу того, какие именно элементы составляют систему, а какие входят в её окружение.

Чекланд [3] предполагает, что состав системы можно представить в шести «основополагающих элементах»:

• Клиент: непосредственный выгодоприобретатель (бенефициар), или же жертва деятельности, в которую вовлечена система (процесс преобразования).
• Актор: лицо, которое вовлечено в процесс преобразования и потребления ресурсов системы.
• Преобразование: сущность деятельности системы.
• Мировоззрение: мировоззрение или идеология, которая дает предпосылки для преобразования.
• Право собственности: индивидуальная или групповая возможность прекращения деятельности системы.
• Внешние ограничения: навязанные извне ограничения, в рамках которых должна действовать система.

Рисунок 2. Подход методологии мягких систем к модели затраты-результат.

Рисунок 2 показывает, как основополагающие элементы ММС могут быть рассмотрены в качестве расширения модели затраты-результат из рисунка 1. Действия (процессы) из рисунка 1, за счет активности акторов, становятся преобразованием на рисунке 2. Оценка процесса получения непосредственных и косвенных результатов заменяется на общую идею результата как эффекта преобразования. Подобное использование термина «результат» для обозначения различных форм реакций внутри обобщенного результата аналогично предложенному Н. Картером и его соавторами [2, c. 36]. Глаз на рисунке 2 и поле его обзора символизируют мировоззрение и идеологию, которые не учитывались при построении схемы на рисунке 1. Таким образом, подразумевается, что заинтересованные лица могут обоснованно расходиться во мнениях относительно преобразований, выполняемых системой, основываясь на своем мировоззрении. При этом, любую попытку оценки эффективности в обществе, которая в явном виде не учитывает мировоззрение заинтересованных сторон, следует воспринимать как недостаточно комплексную. Следует заметить, что кроме всего прочего ММС может быть полезна при разработке систем измерения производительности. Понимание основ ММС помогает определить перечень важнейших элементов, которые необходимо учитывать при проведении любой оценки эффективности. К примеру, для оценки эффективности систем отчетности предлагается несколько основополагающих элементов, каждый из которых базируется на различной идеологии или мировоззрении.

Чекланд [3] утверждает, что формирование понятия о любой преобразующей системе должно включать заранее разработанные показатели для оценки эффективности её функционирования. В этой связи возникает вопрос о существовании обобщенных характеристик для таких измерений. Большинство исследователей, работающих в области оценки эффективности государственного сектора, соглашаются в целесообразности оценки с помощью трех основных показателей: экономии, эффективности и действенности. Под этими терминами подразумевается:

• Экономия: несмотря на простоту измерения, данный показатель акцентирует внимание лишь на стоимости, оставляя без внимания оценку результатов. Например, при оценке успешности достижения целей показатель затрат не играет абсолютно никакого значения.
• Эффективность: обычно трактуется как число единиц произведенной продукции на единицу затрат. Таким образом, наиболее эффективной является та программа, которая использует минимальный объем ресурсов для производства определенного результата.
• Действенность: сложный для определения термин, поскольку он, в большей степени, относится к социальным целям. Действенность является мерой успешности достижения поставленных целей.

В дополнение к трем основным существует еще несколько показателей:

• Справедливость: доказательство того, что программа исполняется должным образом, и ее преимущества распределены равномерно среди всех граждан, для которых она предназначалась.
• Этичность: укладываются ли мероприятия программы в рамки общепринятых этических норм?
• Производительность: подразумевает под собой величину результата произведенного в течение некоторого заданного интервала времени и, как правило, при ограниченных ресурсах.
• Эффективность процессов: величина, которая часто связана с загруженностью (например, число процедур на одного сотрудника).
• Качество услуг: подразумевает удовлетворенность пользователей услуг от их получения.

Таблица 1 – Применимость типов оценки эффективности для различных показателей

Таблица 1 показывает возможность оценки перечисленных типов показателей с помощью типов оценки, указанных на рисунке 1.

Таким образом, анализ модели процесса преобразования затрат в результаты показывает, что каждый из её показателей может быть измерен тем или иным способом оценки эффективности. Для использования в государственном секторе, важную роль в котором играет политический аспект, процесс оценки эффективности может быть модифицирован с использованием методологии «мягких систем». Данная методология позволяет расширить модель процесса преобразования затрат в результаты за счет внедрения категорий мировоззрения и идеологии, играющих важную роль в деятельности государственных ведомств. Применение системного подходя в методологии «мягких систем» также говорит о необходимости использовать для оценки эффективности определенный набор показателей, каждый из которых является индикатором того или иного элемента модели процесса преобразования.

Литература:

1. Alford, J. Engaging public sector clients: from service delivery to co-production. Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, 2007.

2. Carter, N., Klein, R. and Day, P. How organisations measure success. The use of performance indicators in government. Routledge, London, 1992.

3. Checkland, P.B. Systems thinking, systems practice. John Wiley & Sons, Chichester, 1981.

4. Checkland, P.B. and Scholes, J. Soft systems methodology in action. John Wiley & Sons, Chichester, 1990.

5. Shively, W.P. Power & choice: an introduction to political science, 10th edn. McGraw-Hill Higher Education, Boston, MA, 2009.

6. Slack, N., Chambers, S. and Johnson, R. Operations management. Pearson Education, London, 2007.