be5.biz

Международный экономический форум 2014

к.э.н., профессор Малис Н.И. – зав.кафедрой «Налоговое консультирование» Финансового Университета при Правительстве РФ

Успехи налоговой политики в противодействии теневой экономики – реальный путь повышения собираемости налогов

Ключевые слова: налоги и налогообложение, теневая экономика, миграционное законодательство, офшорные зоны, налоговые резиденты и нерезиденты, объемы теневой экономики, схемы ухода от налогообложения, регистрация юридических и физических лиц, налоговое администрирование.

В конце ХХ-го века значительные масштабы теневой экономики сделали проблему борьбы с этим явлением одной из важнейших экономических задач большинства стран. Так, по данным Всемирного банка, удельный вес теневой экономики в мире составляет более 30% мирового ВВП.

Теневая экономика в той или иной степени существует практически во всех странах мира, причем формы ее проявления последовательно совершенствуются и трансформируются, нанося весьма существенный ущерб казне государств. Всего в мире в теневом секторе создается как минимум 8 млрд. добавленной стоимости ежегодно, которые не попадают в отчетность и в официальную статистику государств.

Как и в  других странах, в Российской федерации наряду с официальной легальной экономикой существует теневая экономика, сопоставимая с ней по масштабам.

Теневая экономика является  чрезвычайно сложной для детального исследования, потому что, несмотря на то, что ее достаточно легко определить, ее практически невозможно измерить в связи с тем, что теневая экономика не ведет статистики, а кроме того является чрезвычайно подвижной.

Определяющими признаками теневой экономики являются уклонение от официальной регистрации как предпринимательской деятельности, так и сделок или умышленное искажение их условий и последствий.

Условно теневую экономику можно разделить на:

С позиций заявленной тематики нас интересует первый сегмент, поскольку последние два являются  предметом изучения и искоренения правоохранительными органами.

Особенность и уникальность российской теневой экономики связана с такими чертами как уход от налогов, бегство капитала за рубеж, ведение двойной бухгалтерии, челночная и бартерная торговля, скрытая безработица и коррупция, что можно объяснить недостаточно высоким уровнем развития рыночной экономики, а соответственно и налоговой культуры населения.

В России теневая экономика завоевала прочные позиции практически во всех сферах экономической деятельности, ее проявления, наряду с другими негативными последствиями,  связаны с неуплатой налогов, что ведет к существенным потерям бюджета, компенсируемым за счет законопослушных налогоплательщиков, и к сокращению бюджетных расходов. По расчетам специалистов Всемирного банка размеры теневой экономики РФ оцениваются в 48,8% к ВВП, а по оценке Росстата РФ – в 20,1%, по всей вероятности разница объясняется различиями  в методиках оценки этого показателя, а истина находится где-то посередине. 

Способы частичного сокрытия деятельности и уклонения от уплаты налогов разнообразны, но в основном это искажение объекта налогообложения и налоговое мошенничество.

Искажение объекта налогообложения опасно тем, что всегда связано с уменьшением налоговых баз по отдельным налогам. Для достижения желаемого эффекта используются различные схемы, наиболее типичными из которых являются зарплатные, завышение затрат, уменьшение объемов производства и реализации продукции в отчетности, неправомерное использование налоговых льгот, что приводит к росту элементов теневой экономики, таких как теневая заработная плата, теневой объем производства, нелегальное использование производственных фондов.

Механизм использования приемов теневой экономики для неуплаты ( или недоплаты) налога на прибыль чаще всего связан с включением в состав затрат ряда экономически неоправданных выплат, которые одновременно являются и объектом налогообложения НДФЛ, таких как вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, связанных с выполнением работ, оказанием услуг, сдачей имущества в аренду или передачей в доверительное управление, авторским договорам и трудовым договорам и так далее.

Механизм снижения налоговых обязательств по НДФЛ и платежам во внебюджетные фонды осуществляется путем сокрытия части фонда оплаты труда путем выплаты зарплаты в «конвертах», косвенным подтверждением чего является значительное число налогоплательщиков - предпринимателей, выплачивающих заработную плату ниже средней по региону или по отрасли. Основные отрасли экономики, в которых применяется рассматриваемый механизм, известны,- это оптовая и розничная торговля, строительство, бытовое обслуживание.

Серьезная проблема связана с убыточностью отдельных организаций, зачастую фиктивной, о чем свидетельствует наличие почти 40% налогоплательщиков налога на прибыль, показывающих в отчетности убыток или нулевую прибыль В результате выпадающие доходы консолидированного бюджета в 2012г. составили 134,4 млрд.рублей (ф.2НК ФНС РФ), в 2013г. положение не изменилось. Ситуация осложняется еще и тем, что в соответствии с действующим законодательством указанный убыток может снижать налоговую базу последующих налоговых периодов в течение десяти лет,  при этом правила касаются и тех налогоплательщиков, которые пользуются льготным налогообложением - специальным налоговым режимом УСН. Представляется актуальным и необходимым пересмотреть подход к убыточным организациям таким образом, чтобы неоднократное получение убытка не стимулировалось, а наказывалось.

Налоговое мошенничество является наиболее тяжелым видом налогового правонарушения и во многих странах влечет за собой уголовную ответственность. В Российской Федерации чаще всего налоговое мошенничество выражается в подделке документов, в том числе и по продукции, предназначенной на экспорт, лжепредпринимательстве, обналичивании средств, применении многочисленных схем налоговых возмещений, особенно по косвенным налогам.

Крайне негативно влияют на размеры теневой экономики изменения  ставок  взносов в социальные внебюджетные фонды, поскольку основная фискальная нагрузка на фонд оплаты труда связана с этим показателем. Очевидно, что  неоправданный рост отчислений в социальные фонды незамедлительно выводит часть зарплаты в теневой оборот.

Механизм имущественного налогообложения никак не связан с тем, за счет каких доходов получено имущество и сколько имущества находится в собственности налогоплательщика. Совершенно очевидно, что значительная часть как движимого, так и недвижимого имущества приобретается за счет теневых доходов. Отсутствие механизма сопоставления доходов и расходов налогоплательщика не дает возможность контролировать процесс.

Очевидно, что желание скрыть имущество, приобретенное за счет нелегальных доходов, а также и возможность ухода от имущественных налогов, побуждает владельцев регистрировать и перерегистрировать имущество на те слои населения, которые имеют соответствующие льготы, например на пенсионеров, налог на имущество физических лиц для которых в действующем законодательстве не предусматривается. Выход один – при регистрации имущества, стоимостью выше означенных пределов, необходимо требовать документ, подтверждающий доход, за счет которого это имущество было приобретено, необходимо учитывать также и время нахождения этого имущества в собственности.

Есть смысл позаимствовать опыт других стран. Например, в Финляндии местные газеты ежегодно публикуют сведения о доходах и расходах всех без исключения граждан за прошедший налоговый период. На основании такой публичной отчетности жители могут осуществлять общественный контроль и информировать налоговую службу об образе жителей тех граждан, расходы которых заметно превышают доходы.

В Канаде также применяется опыт сопоставления уплаченных налогов и задекларированных доходов с образом жизни, которое ведет физическое лицо, при этом образ жизни определяется маркой автомобиля, стоимостью недвижимости, видом проведения отпуска и другими данными, которые можно получить из баз данных государственных ведомств и частных компаний.

Процесс перерегистрации имущества, осуществляемый в виде дарения и наследства, зачастую  в целях сокрытия криминального происхождения этого имущества, получивший в последнее время широкое распространение, требует продумать вопрос о возможности возврата к предусмотренному в НК РФ и отмененному в 2005г. налогу на наследства и дарения, хорошо зарекомендовавшему себя в странах с развитой рыночной экономикой.

Серьезной задачей налоговой политики РФ в свете борьбы с теневой экономикой является урегулирование налоговых отношений с иностранными физическими лицами, осуществляющими деятельность на территории РФ.

По данным Федеральной миграционной службы РФ в настоящее время на территории РФ находятся 11279 тыс. мигрантов, но среди них только 5,5 млн. встали на миграционный учет, причем по квотам в стране работает только 0,95 млн. человек, а оформили патенты – 1197 тыс. человек. Даже при грубом подсчете видно, что число нелегально работающих мигрантов в несколько раз превышает число легальных. Если за базу расчетов взять среднюю заработную плату по стране и соответственно 13-ти процентную ставку налога, то видно, что бюджет недополучает около 7 млрд. рублей, но очевидно, что эта цифра занижена, в частности из-за того, что нерезиденты, которыми большинство мигрантов являются, должны платить налог по ставке 30%. Косвенным подтверждением такого вывода является то, что по данным Центрального Банка РФ средние размеры перечисления средств от иностранных рабочих – бывших граждан СССР на родину составляют 300 – 500 $ США в месяц.

Одной из проблем, связанной с налогообложением иностранных физических лиц, работающих на территории РФ, и не являющихся налоговыми резидентами,  является практическая сложность учета сроков пребывания этих лиц на территории РФ в связи с зачастую нелегальными каналами въезда их на территорию государства и миграцией внутри территории страны.

Рост нелегальной миграции способствует росту теневой экономики, соответствующему снижению легального сектора, увеличению налогового пресса на легальный сектор, что в свою очередь приводит к утечке финансового и интеллектуального капитала за рубеж.

В настоящее время налоговое законодательство РФ не содержит специальных положений, связанных с компетенциями налоговых органов в части специальных проверок деятельности иностранных граждан на причастность к ведению предпринимательской или какой-либо иной деятельности без подачи декларации и уплаты налогов. Кроме того очевидно, что большинство иностранных граждан, так называемых гастербайтеров, фактически находятся на территории РФ нелегально, а если и прошли процедуру регистрации, то фактически не проживают по указанному адресу.

Решение проблемы привлечения иностранных граждан к налогообложению через механизм подачи налоговых деклараций затрудняется сравнительно коротким сроком пребывания их на территории государства, а также и тем, что отсутствуют какие-либо ограничения и правила подачи декларации и справок об уплате налогов при выезде из страны.

Учитывая, что ни налоговое, ни миграционное законодательство не предполагают, что иностранные граждане должны оповещать о выезде из страны, контроль за исполнением требований ст. 229 НК РФ о подаче декларации за месяц и уплате налога за 15 дней до выезда практически невозможно, в результате механизм контроля за исполнением обязанности по уплате налога является крайне неэффективным.

Представляется необходимым уточнение обязанностей органов, осуществляющих регистрацию (миграционный учет) физических лиц по месту жительства( месту пребывания), регистрацию актов гражданского состояния физических лиц, сообщать в налоговые органы соответственно о фактах регистрации физического лица по месту жительства, постановки на миграционный учет( снятия с миграционного учета) по месту пребывания иностранного работника, о фактах рождения и смерти физических лиц. 

Введение в законодательном порядке для данной категории физических лиц специального режима налогообложения,  предусматривающую уплату фиксированной суммы, например в виде патента, является достаточно целесообразным.

Важным моментом выявления теневых доходов налогоплательщиков – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, является предоставление налоговым органам права на получение от банков сведений о наличии счетов, вкладов или остатков денежных средств на счетах, выписок по операциям на счетах при наличии решения руководства налогового органа, в случае проведения налоговых проверок в отношении этих лиц.

Такие меры являются актуальными потому, что в ходе проведения мероприятий налогового контроля достаточно часто устанавливаются факты участия физических лиц в схемах уклонения от налогообложения, в том числе бенефициариев – конечных получателей необоснованной налоговой выгоды. Распределение в пользу физических лиц и перераспределение между ними финансовых потоков находится в настоящее время вне сферы контрольной компетенции налоговых органов, поскольку они не наделены правом проверки счетов указанных физических лиц.

Представляется, что борьба с такими видами теневой экономики будет существенно облегчена в связи с данным  в ФЗ РФ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма» определением бенефициарного владельца – физического лица, которое в конечном счете прямо или косвенно ( через третьих лиц) владеет ( имеет преобладающее участие более 25% в капитале) клиентом – юридическим лицом либо имеет возможность контролировать действие клиента. При этом, учитывая сложность выявления бенефициарного владельца, при его невыявлении им может быть признан единоличный исполнительный орган клиента.

Существенный вклад в показатели теневой экономики вносит игорный бизнес, как известно, запрещенный вне специальных игорных зон. По данным И.Соловьева – руководителя аппарата комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции (http.// news rambler. ru) с июля 2009г. правоохранительными органами выявлена и пресечена деятельность 40630 незаконных игорных заведений, осуществляющих азартные игры под видом лотерейных клубов и 457 подпольных казино.

Созданные игорные зоны по различным причинам практически не действуют, что создает дополнительные стимулы развития теневого бизнеса, хотя на развитие этих зон потрачено большое количество бюджетных средств. Кроме того, засилье теневого игорного бизнеса, маскирующегося под Интернет-клубы и Интернет кафе в регионах, в которых расположены игорные зоны, является несомненным препятствием для развития этих игорных зон. Ясно, что лидерами незаконного игорного бизнеса являются крупные города, в прошлом имеющие приличные бюджетные доходы от этой сферы деятельности. Представляется, что если идти намеченным путем закрытия игорного бизнеса в большинстве регионов, то требуется пересмотр законодательства, касающегося его незаконного ведения, вплоть до уголовной ответственности. При этом представляется необходимым идентифицировать контингент участников игорного бизнеса в связи с тем, что при наличии двух видов деятельности – игорной и лотерейной трудно определить и доказать правонарушение, поскольку оба основаны на сделках, не связанных с реализацией и заключенных на основе пари с заранее неопределенным результатом.

Затрудняет борьбу с теневым игорным бизнесом и  то обстоятельство, что в соответствии с действующим налоговым законодательством, налоговые органы не могут противодействовать незаконной деятельности игорных заведений в связи  с запретом на проведение проверок в отношении юридических и физических лиц - индивидуальных предпринимателей ранее, чем по истечении  трехлетнего срока  со дня их создания, чем активно пользуются недобросовестные предприниматели.

И еще одна проблема - отсутствие у организаторов игорного бизнеса статуса налоговых агентов, создает благоприятные условия для ухода от налога на доходы физических лиц по выигрышам, а этот налог составляет 35% от их дохода.

В связи с тем, что в последние годы последовательно сокращается количество выездных налоговых  проверок, многие налогоплательщики, вероятность проведения таких проверок у которых невелика, совершают налоговые правонарушения в части искажения отчетности, надеясь на минимальный риск. Естественно, что компетенции камеральной налоговой проверки в этих условиях должны быть существенно расширены, особенно в части проверки налоговых деклараций по НДС и налогу на прибыль организаций, в которых получены убытки или суммы налогов последовательно снижаются. Логичным является предоставление налоговым органам, осуществляющим камеральную проверку, права на истребование первичных документов – выписок из регистров налогового и бухгалтерского учета, иные документы, подтверждающие достоверность внесенных в декларацию данных, счета- фактуры.

Важным направлением противодействия теневой экономике является контроль за правильным и своевременным исполнением банками предусмотренных налоговым законодательством обязанностей, в том числе и в части исполнения запросов налоговых органов, что должно повысить прозрачность финансовой деятельности участников экономических отношений, включая противодействие уклонению от налогообложения с помощью оффшорных компаний и «фирм-однодневок». Актуальность таких мероприятий несомненна в связи с выявлением  в последнее время нарушений в ряде достаточно крупных банков ( «Пушкин», Мастербанк), позволивших вывести в теневой оборот весьма значительные средства.

Процесс глобализации экономики привел, кроме очевидных положительных последствий, и к отрицательным, связанными с налоговыми преступлениями и уходом в тень существенных средств посредством использования преимуществ низконалоговых юрисдикций. Ясно, что часть доходов и прибыли, полученных от деятельности в Российской федерации, путем неправомерного использования механизма определения выгодополучателя, облагается налогами в других странах.

В ежегодном послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию отмечается что «Притчей во языцех стал оффшорный характер российской экономики… По некоторым оценкам, девять из десяти существенных сделок, заключенных крупными российскими компаниями,  включая компании с государственным участием, не регулируются отечественными законами… Нужно добиться прозрачности оффшоров, раскрытия налоговой информации, как это делают многие страны в ходе переговорного процесса с оффшорными зонами и подписания соответствующих решений».  Абсолютно логичным является вывод о том, что указанные налогоплательщики должны полностью быть лишены какого-либо вида государственной поддержки». Нельзя не отметить, что выступление главы государства, связанное  с деоффшоризацией экономики, получило немедленный эффект в виде отказа многих крупных компаний, таких как ОАО «Камаз», Алроса и других от ведения экономической деятельности в соответствующих государствах. Представляется, что положительная динамика продолжится, но, видимо, в основном среди тех компаний, на деятельность которых государственная поддержка оказывает существенное влияние.

В связи с этим обстоятельством представляется необходимым внесение ряд изменений в НК РФ, прежде всего связанными с выявлением налогоплательщика – конечного получателя дохода, которым в рассматриваемом случае несомненно является российское физическое или юридическое лицо с тем, чтобы, несмотря на условие сделки, налоги платились в Российской федерации.

Несомненно, что успехи в борьбе с теневой экономикой не могут быть достигнуты без определенного  компромисса интересов налогоплательщика и государства.

Проверить насколько такой компромисс достигнут возможно только косвенными путями, в частности путем анализа оказания влияния устройства налоговой системы на инвестиционные вложения в целом по стране или в отдельных отраслях.

Одним из наиболее часто используемым индикатором  ведения деятельности в конкретной стране является показатель Doing Bisiness – «Ведение бизнеса», рассчитываемый ежегодно Всемирным банком  и Международной финансовой корпорацией.

Результатом сравнительного анализа на основе типовой модели среднего предприятия является оценка различных аспектов условий его деятельности, которая проводится по десяти направлениям, в том числе и по налогообложению. Индикатор представляет информацию о налогах, которые должна уплатить в определенном году компания среднего размера, а также сопоставляет административную нагрузку, связанную с уплатой налогов.

По агрегированному значению индикатора «Налогообложение» РФ занимает 64 место в рейтинге. Основным конкурентным преимуществом стран с более высоким рейтингом является низкая налоговая нагрузка на компании, преимущественно в части фонда оплаты труда и ряда других налогов, что связано с достаточно высокой долей В России отчислений во внебюджетные фонды и налогообложением имущества, в налоговую базу которого, в отличие от практики других стран, включается движимое имущество, что постепенно  устраняется в результате введения соответствующих поправок в налоговое законодательство.

Что касается величины налоговой нагрузки, то можно отметить, что в РФ она находится на уровне развитых стран – 34,5% к ВВП, но для более корректного сравнения необходимо отметить, учитывая специфику российской экономики, что без учета налоговых доходов от добычи нефти и газа она значительно ниже – 24,5%, что ниже среднего уровня налоговой нагрузки стран ОЭСР более, чем на 10пп.

Большое значение в борьбе с теневой экономикой имеет реализация мер, намеченных Федеральным Законом №134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям».

В частности  ФЗ «О банках и банковской деятельности» дополнен пунктом, обязывающим банки предоставлять информацию об открытии, закрытии, состоянии счетов организаций и граждан, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, а также и физических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о налогах и сборах. Кроме того поправки в законодательство касаются и повышения роли органов страхового надзора в части возможности осуществления запроса и получения информации о лицах, которые прямо или косвенно (через подконтрольных лиц) участвуют в деятельности друг друга, зачастую скрывая конечного получателя дохода.

Борьба с фирмами-однодневками материализовалась в определенном ужесточении процедуры государственной регистрации, в том числе и в предоставлении возможности органам, осуществляющим эту регистрацию, признать ее недействительной в случае нарушений закона, если эти нарушения носят необратимый характер.

Положительный эффект в деле борьбы с теневым бизнесом может быть достигнут при помощи расширения полномочий оперативно-розыскной деятельности в части предоставления в налоговые органы результатов этой деятельности для обеспечения представления интересов государства в делах о банкротстве, а также и при реализации полномочий в сфере государственной регистрации юридических лиц.

Существенные изменения, связанные с прозрачностью деятельности и исключением из ее участников недостойного контингента, внесены в законодательство «О рынке ценных бумаг».

Наиболее действенные меры связаны с внесением поправок и дополнений в Уголовный Кодекс РФ. В частности, определены меры наказания за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного другими лицами преступным путем, а также за совершение финансовых операций и других сделок с денежными средствами или другим имуществом, приобретенным в результате совершения преступления в целях придания правомерного вида пользованию этими средствами, при этом предусмотренные меры наказания являются весьма существенными и в ряде случаев связаны с лишением свободы.

Предусмотрены также и меры, связанные с соблюдением валютного законодательства, направленные против тех участников внешнеэкономической деятельности, которые используют недостоверные сведения об основаниях и целях совершения валютных операций по переводу денежных средств на счета банков-нерезидентов, а также и против контрабанды наличных денежных средств или денежных инструментов.

Существенное значение для снижения возможностей получения необоснованной налоговой выгоды должен иметь предполагаемый пересмотр налоговых льгот и расширение полномочий налоговых органов (через полномочия камеральных проверок) в части контроля за показателями эффективности применяемых льгот. Представляется, что главная проблема – правильная идентификация налогоплательщиков и видов деятельности, для которых предусматривается та или иная льгота, а для реализации этой идеи без специалистов неналогового профиля не обойтись, в частности, компетенций налогового органа недостаточно для того, чтобы определить степень инновационности проекта или выпускаемой продукции.

В целом можно сделать вывод о том, что применяемые теневой экономикой методы ухода от налогообложения разнообразны, поэтому и борьба с ними должна быть последовательной, комплексной и беспощадной.