Налоговые риски бюджетов городов

Действующая система налоговых доходов местных бюджетов в России регулируется Бюджетным кодексом РФ. Статьей 61.2 установлены нормативы зачисления в бюджеты городских округов налоговых доходов. От местных налогов: земельный налог - 100%; налог на имущество физических лиц - 100%. От отдельных федеральных налогов и сборов, включая специальные налоговые режимы: налог на доходы физических лиц (НДФЛ) - 15%; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) - 100%; единый сельхозналог - 100%; госпошлина –100%. Кроме того, в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от НДФЛ по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.[2]

Поскольку в бюджеты муниципальных образований налоговые платежи зачисляются по единым нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, а также соответствующими законами субъектов РФ, то местные бюджеты попадают в полную зависимость от субъекта РФ.

Как пример, город Омск располагает хорошим экономическим и налоговым потенциалом, но остается на его развитие меньше 10-й части. В результате, Омск – в аутсайдерах по показателю налоговой бюджетной обеспеченности 1 жителя за 2012 год среди крупных городов России, ниже показатель только в Уфе, что видно на рисунке. [3]

Рис. Уровень налоговой бюджетной обеспеченности на 1 жителя за 2012 г.

Сравнительный анализ структуры налоговых доходов местных бюджетов по крупным городам показал, что высокий уровень налоговой обеспеченности (более 10тыс.руб.) обусловлен, кроме общеэкономической ситуации, таким фактором как регулирующие налоги. Так, в качестве доходных источников бюджетов городов Ростова-на-Дону выступают отчисления от налога на прибыль организаций, единого налога при упрощенной системе налогообложения, налога на имущество организаций; в Казани – доходы от упрощенной системы налогообложения, в Перми – транспортный налог и т.д..

Решение проблемы видится через инициирование законодательной корректировки финансовой основы местного самоуправления.

Налоги как часть созданного продукта, перераспределяемая в бюджет, по природе своей, объективно содержат в себе противоречие. Очевидно, что каждый налогоплательщик заинтересован максимально оптимизировать свои налоговые издержки. Но оптимизация в рамках законодательства – это грамотное ведение бизнеса, а вот уклонение от уплаты налогов, ведение предпринимательской деятельности без постановки на налоговый учет – это не только зло для бюджета (его прямые потери), но и для экономики в целом, создавая неравные условия ведения бизнеса, порождающие социальную несправедливость.

В структуре налоговых доходов на примере бюджета города Омска доминируют такие налоговые источники как НДФЛ (около 50% налоговых доходов), земельный налог (более 30%), ЕНВД (более 10%). Незначительный вклад госпошлины (2-4%) и лишь 1 % от налога на имущество физических лиц.

Рассмотрим факторы и риски, определяющие потенциал каждого из основных доходных налоговых источников.

НДФЛ. Налоговые риски местного бюджета по данному налогу обусловлены следующими основными факторами: низкий уровень заработной платы; заработная плата «в конвертах»; незарегистрированная предпринимательская деятельность; филиальное присутствие бизнес-структур; решение субъекта РФ об уровне норматива отчислений в местный бюджет.

Земельный налог. Налоговые риски местного бюджета по данному налогу обусловлены такими факторами как: выпадающие доходы по льготам; задолженность по налогам; не оформление прав на земельные участки; недостаточный уровень муниципального земельного и налогового контроля.

ЕНВД. Налоговые риски местного бюджета обусловлены следующим: законодательное установление с 1 января 2013 года добровольного порядка применения ЕНВД против ранее действовавшего обязательного принципа объективно приведет к уменьшению поступлений от данного налогового источника (плательщики ЕНВД будут переходить на упрощенную систему налогообложения, единый налог по которой зачисляется в региональный бюджет); недостаточный уровень налогового контроля.

В этих условиях наиболее перспективными видятся следующие основные направления управления налоговыми рисками местных бюджетов:

максимально полная мобилизация доходов от местных налогов (оптимизация льгот, полный учет и контроль, сокращение задолженности);
обеспечение развития формирования налоговой базы по закрепленным налоговым источникам;
инициирование законодательной корректировки финансовой основы местного самоуправления;
получение максимально возможного объема от федеральных налогов;
максимальное привлечение бюджетных инвестиций, обуславливающих формирование новой налоговой базы;
определение приоритетных инвестиционных проектов, имеющих высокую бюджетную эффективность (быстрая отдача по поступлениям налогов в местный бюджет).

В качестве основных мер по реализации обозначенных направлений предлагается:

оптимизация льгот (так, в целом по Омской области по решениям органов местного самоуправления выпадающие доходы по льготам, предоставленным организациям, составляют 42,5 млн.руб);
сокращение задолженности. Персональная работа совместно с налоговыми органами с основными должниками по налогу;
полный учет и контроль. Здесь резервы кроются как в активизации муниципального земельного контроля, так в повышении эффективности налогового контроля.

В части последнего, целесообразно расширить содержащийся в статье 87 Налогового кодекса РФ перечень налоговых проверок, с выделением статей 89.1 и 89.2, регламентирующих особенности проведения таких налоговых проверок как оперативный рейд и налоговое расследование. В настоящих условиях такой вид налогового правонарушения как ведение предпринимательской деятельности без постановки на учет невозможно выявить ни камерально на основе деклараций (так как их не представляют), ни выездной проверкой, а вполне можно выявить в ходе оперативного рейда. Но предлагаемые новации позволят выявлять не только незаконное предпринимательство, но и нелегальную занятость по найму. Учитывая, что НДФЛ формирует около половины налоговых доходов местного бюджета, выявление и привлечение к уплате только 10-ой части нелегальных доходов, составит существенные суммы дополнительных поступлений в бюджет.

Анализ динамики выявления налоговых правонарушений в разрезе видов налогов, раскрывает наличие определенных проблем для местных бюджетов. Об этом свидетельствуют статданные формы № 2-НК УФНС России по Омской области. По федеральным налогам (НДС, налога на прибыль, НДФЛ) уровень выявления налоговых правонарушений составляет 60-80%. По местным налогам данный показатель существенно ниже, 20-30%. [5] Выявление рисков по имущественным налогам и налогам субъектов малого предпринимательства, по-видимому, носит остаточный принцип, а не целенаправленный выбор. Концентрация усилий налоговых органов в выявлении налоговых рисков равнозначно по всем налогам, в том числе и по зачисляемым в местные бюджеты, реально позволит достичь уровня 70-75%. А это десятки миллионов рублей в год дополнительных начислений в бюджет города.

Для обеспечения развития формирования налоговой базы по закрепленным налоговым источникам необходим комплекс мер, направленных: а) на повышение заработной платы (трехсторонняя комиссия, зарплата бюджетной сферы, привлечение платежеспособных инвесторов); б) оформление прав на земельные участки хозяйствующими субъектами. Выявление фактов неосновательного обогащения, взыскание налога через суд.

В части инициирования законодательной корректировки финансовой основы местного самоуправления. Сложившийся тренд в мировой практике с развитием основ местного самоуправления на фоне демократизации общества - закрепление за местными бюджетами налогов, не зависящих от экономической конъюнктуры (имущественных), и тех, на базу которых местное самоуправление может повлиять (налоги на доходы граждан и субъектов малого предпринимательства). Соответственно, финансовую основу местного самоуправления должны составлять не только земельный налог и налог на имущество физических лиц, но и налог на имущество организаций и налоги на доходы субъектов малого предпринимательства (НДФЛ, уплачиваемый индивидуальными предпринимателями; единый налог при УСН и ЕНВД). На примере бюджета города Омска, при 100% зачислении данных налогов в местные бюджеты это составит дополнительно 4,8 млрд.рублей или около 60% налоговых доходов.

Для получения максимально возможного объема от федеральных налогов целесообразно: а) восстановить в Бюджетном кодексе РФ гарантированный норматив отчислений в местные бюджеты от НДФЛ на уровне 30% против действующего 15%; б) выделить из региональной ставки и закрепить в Налоговом кодексе РФ ставку налога на прибыль организаций, зачисляемую в местный бюджет на уровне 5%.

5) Для максимального привлечения бюджетных инвестиций, обуславливающих формирование новой налоговой базы, необходимо акцент в привлечении бюджетных инвестиций делать на активы, а не пассивы. Принципиальное отличие актива от пассива – доходы или расходы бюджета. Бюджетные инвестиции на принципе частно-государственного партнерства, например, в коммунальную инфраструктуру – это хороший актив (доходы от сдачи в аренду объекта коммунальной инфраструктуры или налог на имущество организаций плюс налоговые доходы по НДФЛ от вновь созданных рабочих мест). По данному критерию необходимо оптимизировать адресную инвестиционную программу.

Для определения приоритетных инвестиционных проектов, имеющих высокую бюджетную эффективность целесообразно проанализировать заявки крупных инвесторов на предоставление земельных участков и сделать оценку бюджетного эффекта. По наиболее приоритетным и перспективным «провести за руку» для оперативной реализации проектов и получения бюджетного эффекта. А это: земельный налог, налог на имущество, НДФЛ с новых рабочих мест, налог на прибыль.

Таким образом, в настоящее время основные налоговые доходы бюджетов городов формируются за счет федеральных налогов (более 60%), и лишь треть – за счет так называемой финансовой основы местного самоуправления – местных налогов. Это опосредует характер и содержание налоговых рисков местных бюджетов. Доминирующим из них является зависимость от решений субъектов РФ. Также важное место занимают такие риски как отсутствие эффективных инструментов земельного контроля и недостаточность форм налогового контроля. Следует признать, что в целом в отношении указанных в статье налоговых рисков местных бюджетов органы местного самоуправления значительно ограничены в части управления рисками.

Литература:

1. Большой экономический словарь./ Под ред. А.Н. Азрилияна. – М.: Институт новой экономики, 2002. – 1280 с.

2. Бюджетный кодекс Российской федерации // Справочно-правовая система Консультант плюс // http://www.consultant.ru

3. База данных показателей муниципальных образований // http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm

4. Форма №4-НМ за 2012 год // http:// www.55.nalog.ru

5. Форма № 2-НК за 2012 год // http:// www.55.nalog.ru