Проблемы и перспективы регулирования российского финансового рынка

До недавнего времени регулирование рынка капиталов осуществлялось несколькими регуляторами - Федеральной службой по финансовым рынкам, Банком России, Министерством финансов, Федеральной службой страхового надзора и т. д.

Но когда вопрос о мегарегуляторе в 2007 году начал рассматриваться на законодательном уровне, то изначально была предложена идея о создании мегарегулятора на базе Центробанка. Помимо этого были предложены альтернативные модели создания мегарегулятора в стране. Вчастности, Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) выразила мнение, что регулирование отечественного финансового рынка должно быть организовано по принципу «twin peaks» («две вершины»), предполагающему наличие двух регуляторов, тесно взаимодействующих друг с другом. В этой модели один орган отвечает за пруденциальный надзор за всеми финансовыми организациями, а другой — за остальные виды надзора, объединенные понятием надзора за рыночным поведением, который обеспечивает защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг. ЦБ РФ, по мнению НАУФОР, достаточно наделить полномочиями по пруденциальному регулированию и надзору за системно значимыми организациями. Но все же решение было принято в пользу Центробанка.

1 сентября 2013 года начал свою работу мегарегулятор, созданный в рамках Банка России. Помимо надзора за коммерческими банками, в его функции входит контроль над небанковскими финансовыми организациями, включая страховые компании, пенсионные фонды, брокерские компании, микрофинансовые организации. Но, несмотря на то, что работа этого органа уже началась, его эффективной деятельности препятствует отсутствие мероприятий по адаптации международного опыта функционирования мегарегулятора к отечественным условиям, требующие серьезной подготовки и длительного срока реализации (до 10 лет).

Переход на систему мегарегулятора для многих участников рынка является болезненным. В российских условиях – при дефиците кадров, финансирования и т. п. – слияние ведомств, скорее всего, вызовет ослабление регулирования отдельных участков рынка, а ресурсы, поступившие в распоряжение нового ведомства, будут меньше, чем сумма ресурсов, находившихся в распоряжении министерств до их слияния. Это хорошо показывает опыт Минфина России, до создания Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России курировавшего в начале 1990-х гг. рынок ценных бумаг и фактически упустившего эту отрасль. И, наоборот, выделение в России самостоятельной налоговой службы из состава Минфина Российской Федерации привело к росту материальной, кадровой, финансовой базы, используемой государством для регулирования этойобластифинансов.

Ожидаемая нехватка ресурсов при централизации управления может не позволить мегарегулятору с должной внимательностью заниматься развитием каждого отдельного сектора финансового рынка, что недопустимо на российском рынке. Реорганизация неизбежно займет минимум 3-5 лет и вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это может замедлить развитие рынка, привести к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска.

Отечественный опыт советского периода показывает, что чрезмерная централизация управления может привести к серьезным последствиям в управляемом объекте. Все управленческие аргументы, относящиеся к экономии расходов в мегарегуляторе (в сравнении с отдельными ведомствами), ликвидации конфликтов интересов между различными органами регулирования, к лучшему распределению регулятивных ресурсов и т. д., имеют обратные доводы и приобретают смысл только в том случае, если состояние самого объекта регулирования - финансового рынка требует отказа от функционального (секторального) регулирования и перехода к мегарегулированию.

Остро стоит вопрос перевода надзора над банками от Центрального банка к финансовому мегарегулятору. Такой перевод опасен и может привести к снижению способности Центрального банка поддерживать и контролировать финансовую стабильность и вовремя реагировать с целью поддержать ее и предотвратить финансовые катаклизмы. Вместе с тем существует мнение, что надзорные функции Центробанка подрывают его независимость, и Банк России должен отказаться от функций надзора по следующим причинам:

2) надзор - неблагодарная функция для Центробанка, если не угрозы банковского кризиса. В этом случае общество не замечает деятельность банка;

3) если разразился банковский кризис и банкротятся банки, то все в этом случае обвиняют Центральный банк. Он плохо осуществлял функцию надзора, не доглядел за банками, чем и вызвал кризис.

В случае наступления банковского кризиса Центральный банк начинает быстро терять свою независимость. В его деятельность начинает вмешиваться правительство страны. Дополнительно независимость Банка России от государства практически лишает Правительство Российской Федерации возможности опираться на банковскую систему при решении задач по развитию экономики страны.

В связи с этим одним из основных вопросов, который остро стоит в процессе и подготовке концепции мегарегулятора, является вопрос взаимоотношений Банка России и нового регулятора.

Но, несмотря на это, мегарегулятор имеет достаточно значимые преимущества на рынке.

Во-первых, основной целью мегарегулятора является создание единого регулирования на финансовом рынке. При нынешней системе распределения полномочий между различными регулирующими органами функции одних органов налагаются на функции других органов, каждый из них хочет контролировать определенную часть рынка, возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия/документы надо согласовывать с несколькими государственными учреждениями, сдавать различную отчетность, что создает дополнительную нагрузку для компаний и предприятий.

Кроме того, мегарегулятор призван сочетать в себе как правоустанавливающую, так и правоприменяющую функции, что делает процесс подготовки и внедрения новых норм более гибким,быстрыми отвечающим интересам рынка.

Осуществление регулирования рынка через мегарегулятора также отвечает интересам универсализации финансовых институтов на открытых и либерализованных рынках. Такое регулирование будет способствовать созданию финансовых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов: банками - страховых, фондовых, пенсионных продуктов, коллективных инвестиций и т. д., страховыми и брокерско-дилерскими компаниями - банковских или подобных банковским продуктов; секьюритизация финансовых продуктов, создание банкоподобных продуктов и т. п. Создание единого регулятора позволит внедрить более оперативный и эффективный контроль с целью стирания границ финансовых рынков и их объединения в единый рынок. Мегарегулятор, контролирующий крупные конгломераты, может составить сводную отчетность, которая будет более полной и понятной рынку, чем многочисленные отчеты из различных ведомств.

В этой связи важны рост трансграничных предложений диверсифицированных финансовых продуктов, предоставление услуг финансовыми институтами, подобных тем, которые оказывались организаторами торговли на финансовых рынках, вхождение в финансовый бизнес крупных предприятий реального сектора и торговли, диверсификация продуктов, возникающая в связи с развитием Интернета - финансовой коммерции.

Мегарегулятор призван лучше использовать свой кадровый потенциал, что должно привести к снижению расходов на содержание единого крупного регулятора по сравнению с расходами на содержание нескольких регулирующих органов в России, а также к более эффективному контролю на рынке.

Дополнительно мегарегулятор позволит избежать споров о том, какому органу надо предоставить полномочия в отдельном сегменте рынка, какой орган будет наблюдать за этим сектором или вопросом. Как показала практика, в России споры по компетенции и распределению полномочий могут быть достаточно острыми, как, например, было в отношении деривативных инструментов на рынке.

Мегарегулятор может лучше сгенерировать потоки информации и обеспечить их конфиденциальность, так как оборот информации происходит не между несколькими организациями,а внутри одной организации. В связи с этим уменьшается опасность утечки информации ее незаконного разглашения.

Мегарегулятор будет осуществлять единый контакт с финансовыми институтами в других странах. Это может стимулировать международное сотрудничество по координации финансового рынка и более открытому обмену информации.

Мегарегулятор будет также единым контактом для участников и инвесторов, которым будет легче понять, где искать защиту в случае конфликтов и нарушения их прав на финансовом рынке.

Подводя итог, следует отметить, что выводы делать рано, так как результаты работы можно будет оценить лишь спустя несколько лет, потому что мегарегулятор еще находится в стадии полноценного формирования, несмотря на свое фактическое и законодательное существование.

Литература:

1. Буркова А. Мегарегулятор на финансовом рынке // Бухгалтерия и банки. –2008. – №6.

2. Житмарев Г.В. Правовое обеспечение рынка финансовых услуг // Вестник Российской академии естественных наук. – 2013. – №1.

3. Кислицина А. Рождение мегарегулятора // Национальный банковский журнал. – 2013. – №8.

4. Кормош Ю., Буркова А. Шаги к созданию финансового мегарегулятора в России // Рынок ценных бумаг. –2006. – №15.

5. Шохина Е. Мегарегулятор ответит за развитие // Expert Online. – 2013. – №7.