Магистрант Нигматулина Д. С.

Жетысуский государственный университет имени И. Жансугурова, Республика Казахстан

Концептуальные подходы в системе государственного управления: американская школа

В теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений: американская, английская, французская. и немецкая.

В предложенной статье мы опишем американскую школу государственного управления. Отличительной особенностью классической американской школы государственного управления является практическая направленность исследований: по утверждению представителей этой школы теория управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной. Поэтому уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками.

В конце XIX в. были сформулированы главные положения концепции американской науки государственного управления (В. Вильсон, Л.Уайта ,                        Ф. Дж. Гуднау), что послужило предпосылкой создания в США федеральной государственной службы на основе системы заслуг, модели административной эффективности, различных инструментов государственного управления. К первой половине XX в. в США постепенно складываются две взаимосвязанные дисциплины. Первая — изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность, и практики их осуществления. Вторая — изучение публичных политик или публичного управления (public policy), т.е. анализ управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия [1].

Оформление государственного управления как особой отрасли научного учения  благодаря ученым  М. Веберу, В. Вильсону, Ф. Дж. Гуднау. Период с 1880 до 1930 гг. стал первым этапом развития теории государственного управления как самостоятельной науки.

Содержание  парадигмы М. Вебера, разработанной в начале XX столетия, заключалась в том, что выстраивание рациональной и эффективной системы административно-государственного управления, возможно лишь на использовании строгой ранговой иерархии, основанной на авторитарной власти  первого руководителя. 

Большое значение М. Вебер придавал формированию высокопрофессиональной и политически нейтральной государственной службы, а так же использованию этических норм поведения государственных служащих, которые должны быть гарантом от распространения коррупции.

М. Вебер четко различал содержание политических и административных функций. По его мнению, политическая деятельность основана  на борьбе и эмоциях, которые проявляются в процессе принятия определенных решениях. Административная - на беспристрастном  и четком выполнении приказов вышестоящих начальников. При этом, если исполнитель считает приказ вышестоящего должностного лица ошибочным, то его все равно следует  выполнить добросовестно и в установленные сроки.  Однако, в этом случае вся полнота ответственности возлагается на руководителя отдавшего приказ.

В. Вильсон был глубоко убежден, что эффективность административно-государственного управления в основном зависит от  рационального распределения и надлежащего выполнения политических и административных функций. 

Важные исследования были проведены В.Вильсоном совместно с американским политологом  Ф. Дж. Гуднау  разделявшим его взгляды в области разработки рациональной модели административно-государственного управления, основанной на четком разделении политики, и администрации, а так же внедрении в практику работы последней, основ научного управления или менеджмента.

Основные элементы административной школы государственного управления приведены в таблице 1.

Таблица 1. Основные элементы административной школы государственного управления

Сущность административной концепции в американской классической школе заключалась в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления. Но вместе с этим основным недостатком этой концепции стал тот факт, что на эффективность управления решающее влияние оказывает человеческий фактор и административного подхода в этом случае  явно недостаточно [2].

В этой связи была поставлена под сомнение универсальность административной концепции и следующим этапом исследования теории государственного управления стала школа «человеческих отношений», которая при исследовании государственного управления использовала научные концепции, в основу которых входят достижения психологии, социологии, права. Школа «человеческих отношений» попыталась объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20—50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно Мери Паркер Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.         Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей,  в соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, новый подход стремился раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применить концепции поведенческих наук к государственному администрированию.                            Он прошел 2 этапа:

1. Бихевиоризм - стремился исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные наблюдений и превратить тем самым теорию госуправления в «точную науку».

2. Бихевиорализм – его представители стремятся не просто к точности, а к поиску каких-то общих переменных, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях. Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

• средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;
• вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;
• средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

• внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;
• усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;
• средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;
• способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;
• интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Ниже приведены основные различия теорий X и Y   Д. Макгрегора.

Однако Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y.

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения,                                          Ф.Герцберг разделил на две группы: способствующие                                                   и препятствующие удовлетворению трудом.

В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональный рост. Согласно теории Ф. Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. В свою очередь Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:

1. гарантии сохранения работы;

2. социальный статус;

3. трудовая политика в организации;

4. условия  труда;

5. отношение непосредственного начальника;

6. личные склонности;

7. межличностные отношения;

8. заработная плата.

Появившееся критическое отношение к бихевиорализму привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — “постбихевиорализму”, “модернизму” и “структурному функционализму”.

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории  государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-политических ценностей. Главное значение они отводят категориям «применимость» и «действие». Созерцательная наука была продуктом XIX века, современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе. В широком смысле постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов [3].

Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контенанализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направления.

С середины 50-х годов в  теории государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод. Представители данного направления сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления.

Литература:

1. Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства.  Учебник. Т/1.// Новосибирск: Наука, 2010. -  75-76 с.

2. Дауранов И.Н. Модернизация системы государственного управления: современное состояние, мировой опыт. // www.group-global.org.ru

3. Теоретический аспект государственного управления. //www.rudocs.exdat.com