Магистрант Нигматулина Д. С.
Жетысуский государственный университет имени И. Жансугурова, Республика Казахстан
Становление и развитие государственного и местного самоуправления в Республике Казахстан
Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы, когда основной целью стал переход Казахстана к самостоятельному развитию и становлению в стране основ суверенной государственно-административной системы. Отличительной особенностью первого этапа было то, что первостепенные изменения были направлены не только на создание новой системы, но и на искоренение существовавшей. Необходимо было заменить существующую тоталитарную систему и вместе с ней полностью изменить систему общественных отношений.
С момента проведения сложных преобразований в Казахстане стал очевидным тот факт, что положительный результат во всех процессах который охватил Казахстан, произойдет только при эффективной работе всей системы государственного управления на всех уровнях государственной власти. Взаимодействуя друг с другом органы государственного управления, прежде всего, должны опираться на общегосударственную стратегию, имеющую свои конкретные цели и задачи.
Так 20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», согласно которому было установлено, что президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.
Одним из важных законодательных актов, создавших правовую основу для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», согласно которому главным местным представительным органом государственной власти являлся Совет народных депутатов.
На своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную политику на местах.
Существенным недостатком Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» было то, что в нем органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, не имели различий, которые на самом деле представляют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.
В компетенцию местных Советов входило владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная материально-финансовая база местных Советов конкретизировалась по каждому уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления.
По мнению ряда исследователей, по крайней мере, три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан:
1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства;
2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности;
3) собственное национальное творчество организации государственных органов [2].
В процессе дальнейшего развития системы государственного управления был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от президента до глав местных администраций.
Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.
Следует отметить, что у существовавшей тогда системы местного государственного управления, одновременно представлявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные недостатки, которые выражались в консерватизме состава местных Советов, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местном уровне.
Также к недостаткам можно отнести и то, что с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена и если раньше Советы имели собственные, создаваемые и подконтрольные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля над исполнительной властью. В распоряжение исполнительной власти передана коммунальная собственность. В конечном итоге у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.
Следующим весомым недостатком стало и то что не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. Это произошло прежде всего из-за того что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, так как управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.
И наконец, последним и наш взгляд весьма существенным недостатком системы местного государственного управления стало то, что институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого, в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.
Следует отметить с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики [3].
Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.
Второй этап развития системы государственного управления, приходится на 1993-1995 годы. Этот этап следует характеризовать изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года, которая заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и дала начало всем изменениям в системе государственного управления.
В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.
Наряду с этим, Конституцией 1993 года было установлено, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан. В Конституции положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.
Следующий шаг, который внес конструктивные изменения в названии, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти стал закон от 10 декабря 1993 года «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан».
Во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации - акиматы во главе с акимом.
Во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные представительные органы перестали избирать местные исполнительные структуры.
В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.
Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов, а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты - собрания депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.
Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом, представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.
Однако в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.
Необходимо отметить, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль [4].
Наступление третьего этапа в совершенствовании системы государственного управления, который пришелся на период с 1995 по 2001 годы был ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан.
Конституция 1995 года юридически закрепила в стране президентскую форму правления, при этом став инструментом сосредоточения власти в исполнительной ветви существенно усилила президентскую власть, что в последующем и обусловило централизацию властных полномочий.
На конституциональной основе в этот период представительной властью на местах стали – маслихаты и в этот же период законодательно местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.
Необходимо отметить, что в Основном законе страны лишь в общих чертах были разграничены ведения и полномочия правительства и местных исполнительных органов.
С 1997 года акцент институциональной и правовой реформы в Казахстане был смещен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления для дальнейшего устойчивого развития страны. Как заявил президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла» [5].
Преобразование системы государственного управления на этом этапе было связано с реформированием системы исполнительных органов в центре и на местах, созданием простой, экономичной, управляемой системой административно-территориального устройства.
Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030» также стала документом, где были указаны четкие направления реформирования системы государственной власти, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.
Литература:
1. Кульжанова Г. Некоторые аспекты проблемы политической модернизации местного государственного управления.// Казахстан-Спектр. – 2009. - №2. – С.33.
2. Абуева Н. А. Способы и приемы повышения эффективности государственного управления//Вестник университета "Кайнар".- 2009. – N 1/2. - С. 14-18.
3. Малиновский В.А. Президентская или парламентская республика. Какая форма правления предопределена суверенному Казахстану?/ В.А. Малиновский // Мысль. - 2003. - №9. - С. 11.
4. Алембаев К.О. Становление и развитие государственного управления в Республике Казахстан. Вестник КАСУ. - 2008. - №3. – С. 8.
5. Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики на 2007 год. // Послание народу и Парламенту Казахстана. - Алматы, октябрь 2006 года.