Закупочная политика как основа контрактной экономики России

Контрактная экономика в России находится в настоящее время на стадии активного формирования. Модернизируется нормативно-правовая база, внедряются принципы контрактного управления, апробируются лучшие зарубежные практики (работа управляющих на профессиональной основе, электронный документооборот и обеспечение закупочного процесса), внедряются новые инструменты регулирования взаимодействия всех участников данной системы.

В связи с этим следует обратить внимание, что интерес к ключевым постулатам контрактной экономики возобновился в связи с реформированием закупочной политики в России и перехода к управлению закупками в контрактной системе. Рынок государственных закупок является крупнейшим сектором экономики большинства государств, основной контрактной экономики. Российская Федерация в данном случае не является исключением. Новейшим этапом по оптимизации системы контрактного управления закупками в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 05 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о КС), вступившего в силу 1 января 2014 года. Следует отметить, что новацией стало законодательное закрепление основ профессионального контрактного управления: заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого заключенного заказчиком контракта. Также следует учитывать, что России ранее подобная система управления при размещении государственных и муниципальных заказов не применялась, однако некоторые ее элементы внедрены и функционируют уже достаточно длительное время.

Наиболее активным участником данной системы выступает государство, регламентирую новые «правила игры» основных субъектов отношений - заказчиков и поставщиков. Следует отметить, что базой для исследования послужили основы институциональной теории, к которой следует отнести и теорию контрактной экономики. К примеру, Оливер Уильямсон при анализе институциональной теории классифицирует различные виды экономик, выделяя в качестве контрактных три - теорию имущественных прав, теорию трансакционных издержек и теорию управления поведением исполнителя. Характеризуя две последние как фундамент построения контрактной экономики нашей страны, следует обратить внимание на те конкретные технологии минимизации рисков, которые с разной степенью эффективности применяются в данной сфере, так как они представляют интерес не только своей специфичностью, но показателями итоговой эффективности, а также необычными трансформациями при внедрении мировых практик. Речь идет о том, что в порядке перехода от изучения абстрактных отношений к анализу конкретных механизмов и методик их применения необходимо учитывать, что деятельность участников данной сферы, воспроизводящая процесс контрактации, должна постигаться в контексте четко определенных контрактных отношений.

В связи с этим обозначим и иное мнение, опирающееся на постулат о нерыночной форме экономической организации контрактной системы. В данном контексте контрактная экономика выступает в виде нетипичного для классического теории симбиоза различного рода начал экономической организации - рыночного и нерыночного, - воплощенного материально в юридическом регламенте, определяющим круг прав и обязанностей сторон данных экономических отношений. Анализ контрактной экономики при этом не может быть полным без учета не только экономической, но и правовой, а также политической системы страны, уровня развития публичного управления.

Небезынтересным является и внедрение в оборот термина «контрактное государство», под которым зачастую понимают несокрушимого монополиста с возможностью неограниченного применения своих полномочий, но в строго оговоренных гражданами границах. Главное условие при этом - применение указанных возможностей в интересах этих граждан. При осуществлении подобной схемы последние, в свою очередь, рассматривают «финансирование деятельности государства», то есть уплату налогов в качестве обязанности, а не повинности. Представляется, что если такой подход получит поддержку и дальнейшее развитие, то деятельность контрактного государства будет активизироваться там и тогда, когда удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции, и оно выступает в роли участника-гаранта по кругу тех контрактов, в которых защиту имущественных и иных видов прав эффективнее выполните данному государству.

В связи с этим следует обратить внимание, что в целях содействия пониманию механизмов функционирования национального рынка закупок и практик основных его участников, анализа тенденций улучшения или ухудшения эффективности размещения заказа в разрезе различных измерений эффективности и прозрачности размещения заказа проводится ежегодная оценка текущего уровня прозрачности и эффективности систем закупок крупнейших государственных и корпоративных закупщиков. Применительно к специфике реализации основ закупочной политики в России, современной наукой характеризуемыми как «коррупционная рента госзаказа», несомненно назрела необходимость модернизации сложившейся системы управления торгами в Российской Федерации и активизации компоненты публичного управления. Проиллюстрировать данный тезис можно статистистическими показателям, позволяющими сформировать представление о роли публичных закупок для модернизации управления контрактной экономикой. Так, согласно национальному рейтингу прозрачности закупок в 2012 году потери от закупок по завышенным ценам зафиксированы на уровне 275 млрд. руб., данный показатель на 4,1% меньше значения предыдущего периода оценки. Итоги 2013 года показали, что потери от закупок по завышенным ценам составили на уровне 265,5 млрд. руб. Таким образом, абсолютная разница между значениями приведенного показателя в 2013 и 2012 гг. составила всего -0,8 %. Анализ статистических данных показал, что уровень завышения цен по госсектору в целом в 2012 году составил 6,3%. Динамика уровня завышения цен в федеральном сегменте за последние 4 года демонстрирует медленное, но последовательное снижение: с 10% в 2009 году до 8,5% в 2012 году. Однако это по-прежнему больше, чем в регионах (4,2%) и муниципалитетах (5,5%). Отметим, что относительная разница между значениями вышеуказанного показателя в 2013 и 2012 гг. -3,6. Доля потерь в объеме размещенного заказа в целом по госсектору в 2013 году составила 5,3%, что в абсолютных величинах 2013-2012 составило -0,6%. [1]

В связи с этим сложилась неоднозначная ситуация, поскольку в 2013 году потери государства от закупок составили 265,5 млрд. руб., что на 3,6% меньше прошлогоднего значения (без учета уровня инфляции). При этом уровень завышения цен по государственному сектору показывает отрицательную динамику (0,8% составило падение в сравнении с 2012 г.) и в целом составил 5,5%. В связи с этим следует обратить внимание, что наибольший уровень завышения закупочных цен имеет федеральный сегмент, который равен 8%. Уровень завышения в региональном сегменте оценивается в 3,9%, в муниципальном - 4,6%.

Анализ, проводимый на базе закупочных структур субъектов РФ, показывает минимальное наличие (и минимальное фактическое применение) конкурентных процедур, так же как и использование новационных способов размещения заказов. К негативным элементам существующей системы можно отнести также и следующий пример. В рамках работы по анализу положений и планов закупок, официально публикуемых на сайте закупок можно сделать вывод о доминировании неконкурентных, непрозрачных, неэффективных способов закупки, то есть размещение заказов в форме торгов (аукцион, конкурс) присутствует в части документов номинально.[2]

По нашему мнению, качество работы заказчика является одним из ключевых критериев, определяющих базу для общественного контроля и управления. Это означает, что указанные показатели, приведенные национальным рейтингом прозрачности закупок, отражают, насколько ответственно заказчик относится к выполнению своих обязанностей в соответствии с законодательством в сфере размещения государственного заказа и насколько качественно оформляет документацию для его проведения. По итогам проведенного мониторинга информации официального сайта закупок выявлено, что в 2013 году не менее 20% процедур проведено с нарушениями. Также, в среднем, на каждую категорию заказчиков приходится примерно тысяча поданных поставщиками жалоб, однако 51% жалоб приходится на субъекты РФ, а меньше всего (12,1%) на муниципальных заказчиков. Следует пояснить, что в случае признания жалобы обоснованной, можно сделать вывод о наличии признаков нарушения законодательства РФ о размещении заказов со стороны заказчиков.

Немаловажным аспектом является и то, что на современном этапе управления в контрактной системе существенным образом изменилось регулирование всех этапов закупок для государственных и муниципальных нужд. В частности, изменились обязательные требования к участникам закупок, случаи и порядок проведения отдельных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), сроки подписания контракта победителем открытого конкурса. Расширен перечень случаев, когда заказчик вправе устанавливать обеспечение исполнения контракта. Наряду с тотальным требованием обеспечения исполнения контракта Федеральный закон № 44-ФЗ ужесточает и ответственность поставщика за исполнение своих обязательств по контракту. Расширена функция контроля, который теперь представлен не только государственным, но и общественным контролем. Вышеприведенные показатели свидетельствуют о высокой социальной активности и формировании элементов общественного регулирования и контроля при реализации закупок на удовлетворение государственных (муниципальных, корпоративных) нужд заказчиков. Устанавливается, что согласно указанным общим требованиям в рамках работы по реализации положений нового законодательства применяемые механизмы управления закупочной политикой выведут контрактную экономику России на качественно новый уровень. Это связано с тем, что с ростом значения эффективного управления государственным имуществом и государственными финансами, учитывая происходящие процессы глобализации, в мире растет и понимание необходимости стандартизации применяемых конкурентных процедур в управлении имуществом и финансами. Более того, высокая скорость технологических изменений требует реализации комплекса мер продуманного применения новых технологий и методик сферы торгов и их потенциальное влияние на эффективность во всех его проявлениях. Рассматривая методики текущего периода и механизмы «завтрашнего дня» в свете задач государственной экономической политики России, субъекты сферы закупочной политики смогут лучше предвидеть их последствия и развивать их таким образом, чтобы использовать преимущества, снижая возможный вред.

Таким образом, контрактную экономику нельзя представлять на условиях непересекаемости, неперекрываемости содержимого элементов, образующих целостную систему управления. Контрактная сфера, несомненно, является ядром современного хозяйства, учет создаваемых в настоящее время условий для ее управления позволит поддерживать задачу оптимизации и роста показателей эффективности, значительно облегчая идентификацию, систематизацию и использование существующего набора элементов данной системы. Также следует учитывать, что реализация представленной совокупности современных технологий включает определенные технические проблемы, которые следует решить, чтобы сделать технологию жизнеспособной; однако ни одна из этих проблем не представляется непреодолимой.

[1] Проект «Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок». Отчет за 2012 год. Отчет за 2013 год. http://nrpz.ru/raiting_2012.html#rezultaty_issledovaniya

[2] Мониторинг прозрачности систем закупок субъектов естественных монополий в сфере транспорта. Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р». М. 2012 // http://www.transparency.org.ru