Прогнозирование и планирование государственных закупок города Москвы: проблемы и пути их решения

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) не акцентирует внимания на планировании закупок, в то время как во многом именно на этапе планирования определяются основные параметры закупок, которые в последующем оказывают непосредственное влияние на их результаты.

Процедура планирования закупок не достаточно регламентирована и на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Так, Приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства России от 27.12.2011 № 761/20н утверждены лишь форма планов-графиков размещения заказов и порядок их размещения на официальном сайте Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг zakupki.gov.ru (далее – официальный сайт).

Однако непосредственно порядок действий заказчика по формированию, согласованию и утверждению планов-графиков размещения заказов ни Законом № 94-ФЗ, ни подзаконными нормативными правовыми актами не определен.

Предполагается, что данная проблема будет частично решена с вступлением в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), который предусматривает утверждение Правительством РФ порядка формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Однако, нормы Закона № 44-ФЗ, регулирующие данный вопрос, вступают в силу лишь в 2015 г., в связи с чем планирование закупок на 2014 и 2015 год будет осуществляться по правилам, действующим в настоящее время, с учетом особенностей, определенных Приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства России от 20.09.2013 N 544/18н[1]. В связи с неопределенностью сроков вступления в силу названного Приказа остается нерешенным вопрос, какими требованиями необходимо руководствоваться заказчикам при планировании закупок на 2014 год.

Пробел законодательства в части порядка планирования закупок для государственных нужд может быть урегулирован на региональном уровне. Например, в городе Москве такой порядок урегулирован Постановлением Правительства Москвы от 24.02.2013 № 67-ПП «О системе закупок города Москвы». Данным постановлением утверждено Положение о системе закупок города Москвы (далее - Положение), которое, в свою очередь, включает в себя раздел, посвященный планированию заказа города Москвы.

Указанное Положение определяет порядок взаимодействия заказчиков, главных распорядителей бюджетных средств города Москвы (далее - ГРБС), а также уполномоченных органов государственной власти города Москвы при:

определении потребностей в товарах, работах, услугах (далее - продукция);
утверждении предварительного прогноза продукции на очередной финансовый год и плановый период (который в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ составляет два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом);
формировании и корректировке планов-графиков размещения заказов.

Кроме того, приложениями к Положению устанавливаются особенности планирования процедур размещения заказа для заказчиков, не являющихся ГРБС (в частности для государственных учреждений, подведомственных функциональным и отраслевым органам исполнительной власти города Москвы, префектурам административных округов города Москвы, а также Дирекциями заказчика жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства административных округов).

1. Определение потребностей заказчика

При планировании закупок заказчику, исходя из своих потребностей, необходимо определить, закупку каких товаров (работ, услуг) предполагается осуществить в очередном финансовом году и в плановом периоде. Следует отметить, что для последующего формирования предварительного прогноза продукции, а также планов-графиков размещения заказа заказчику необходимо на данном этапе определить следующие характеристики своих потребностей:

наименование подлежащих закупке товаров (работ, услуг), которые будут являться предметом контракта. Такое наименование должно быть указано в соответствии со Справочником «Классификатор предметов государственного заказа города Москвы», ведение которого осуществляет Департамент экономической политики и развития города Москвы.
код бюджетной классификации (для определения источника финансирования закупки).
ориентировочная начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта (договора), который будет заключаться с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В соответствии с п. 2.1.1 Положения о системе закупок города Москвы заказчики должны определить свои потребности и представить их перечень в Департамент экономической политики и развития города Москвы в срок до 1 июня года, предшествующего планируемому.

На данном этапе заказчик может столкнуться со следующими практическими проблемами.

При планировании закупок на последующие периоды заказчику зачастую необходимо учитывать результаты исполнения контрактов в текущем финансовом году. Например, если в 2013 году размещен заказ на проектные работы со сроком исполнения в декабре текущего года, заказчик по состоянию на май такого года не имеет возможности достоверно запланировать реализацию разрабатываемого проекта в планируемом году. Однако в таких случаях представляется целесообразным все-таки включить данное мероприятие в перечень потребностей, поскольку в обратном случае заказчик может столкнуться с тем, что необходимое для реализации мероприятие не будет обеспечено финансированием. Если же проектные работы не будут исполнены своевременно, заказчик будет иметь возможность при ежеквартальной корректировке планов-графиков размещения заказа перераспределить запланированные на реализацию проекта средства на другие мероприятия.

Другой проблемой при определении потребностей заказчиков является необходимость выбора наименований предметов контракта из Справочника «Классификатор предметов государственного заказа города Москвы». Данное требование, безусловно, является перспективным. Это подтверждается, в частности, положениями Закона № 44-ФЗ, которые предусматривают создание и ведение каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Для решения данной проблемы заказчикам целесообразно планировать закупки нетиповых видов продукции заблаговременно, с учетом сроков, необходимых для направления в Департамент экономической политики и развития города Москвы заявления о включении продукции в Справочник, а также сроков его рассмотрения. Вместе с тем по возможности целесообразно формулировать наименование продукции таким образом, чтобы последнее соответствовало Справочнику.

2. Определение минимально необходимых требований к продукции.

Заказчикам надлежит определить основные характеристики товара, позволяющие идентифицировать его. Такие характеристики должны также позволять заказчикам определить соответствие продукции их потребностям.

Предполагается, что уже при планировании закупок на 2014 год требования к продукции должны будут определяться в плане-графике размещения заказов с учетом положений ст. 33 Закона № 44-ФЗ, которые устанавливают правила описания объекта закупки (пп. 2 (е, абз. 1) п. 5 приложения к Приказу Минэкономразвития России и Федерального казначейства России от 20.09.2013 N 544/18н). Таким образом, уже на этапе формирования планов-графиков размещения заказов заказчики будут обязаны определить функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики предмета контракта.

3. Расчет и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В настоящее время при планировании и формировании планов-графиков размещения заказов заказчики обязаны определять ориентировочную начальную (максимальную) цену контракта. При этом на данном этапе отсутствует обязанность обосновывать такую цену.

Согласно пп. 2 (и) п. 5 приложения к Приказу Минэкономразвития России и Федерального казначейства России от 20.09.2013 N 544/18н предполагается, что при планировании закупок на 2014 год при формировании планов-графиков размещения заказов начальная (максимальная) цена контракта должна рассчитываться и обосновываться заказчиком в соответствии с требованиями ст. 22 Закона № 44-ФЗ. При этом будет необходимо применять Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567[2].

Представляется, что требование об обосновании заказчиками начальной (максимальной) цены контракта на этапе планирования закупок не вполне обоснованно. Это связано с тем, что рыночные цены на отдельные виды продукции могут существенно изменяться в течение года, причем в большинстве случаев в большую сторону. В связи с этим на этапе осуществления закупки (подготовки документации о закупке) заказчику придется проверять актуальность заявленных в плане-графике цен и в случае их изменения повторно проводить их обоснование. Такая проблема может возникнуть, например, в случае, когда закупку предполагается осуществить во втором полугодии планируемого года и позднее, в то время как обоснование начальной (максимальной) цены контракта будет проводиться заказчиком в декабре года, предшествующего планируемому (то есть более чем за полгода до осуществления закупки).

4. Формирование плана-графика размещения заказов.

Как указывалось ранее, формирование планов-графиков размещения заказов на 2014 и 2015 годы должно осуществляться в соответствии с Приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства России от 27.12.2011 № 761/20н и, возможно, с учетом особенностей, определенных Приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства России от 20.09.2013 N 544/18н, до настоящего времени не ступившим в силу.

Своевременное и полное определение заказчиком своих потребностей, требований к продукции и начальной (максимальной) цены контракта существенно снизит трудозатраты заказчика непосредственно на формирование плана-графика размещения заказов.

Однако и на данном этапе заказчику необходимо провести существенную работу по определению способа осуществления каждой закупки, а также иных ее особенностей, в частности, таких как:

существуют ли условия, запреты, ограничения в отношении допуска товаров, происходящих из иностранного государства, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами (устанавливаются Правительством РФ);
будут ли предоставляться преимущества для учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов;
будут ли устанавливаться дополнительные квалификационные требования к участникам закупок;
будет ли закупка осуществляться среди субъектов малого предпринимательства (общий объем таких закупок должен составлять не менее 15% от совокупного годового объема закупок заказчика).

Опираясь на установленные требования к планированию закупок и изложенную проблематику осуществления данного процесса заказчиками можно сделать следующие выводы.

Безусловно, пробелы федерального законодательства, связанные с недостаточной регламентацией действия заказчика по планированию закупок, могут быть восполнены на региональном уровне, как это сделано в городе Москве. Однако, региональные акты, как правило, касаются в основном организационных вопросов процедуры планирования и не решают глобальных проблем, возникновение которых связано с неопределенностью на сегодняшний день требований к планированию закупок на 2014 и 2015 годы.

Также, к сожалению, не могут быть решены на региональном уровне проблемы, связанные с обязанностью заказчика, по сути, проводить двойную работу по обоснованию начальной (максимальной) цены контракта – сначала на этапе планирования закупок, а затем непосредственно перед их осуществлением.

[1] По состоянию на 07.11.2013 названный Приказ не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликован, в связи с чем не может считаться вступившим в силу согласно п. 12 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Самим Приказом предусмотрено вступление его в силу с 01.01.2014, в то время как планирование закупок на 2014 год должно осуществляться уже с учетом особенностей, утвержденных рассматриваемым Приказом.

[2] По состоянию на 07.11.2013 названный Приказ не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликован, в связи с чем не может считаться вступившим в силу согласно п. 12 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Самим Приказом предусмотрено вступление его в силу с 01.01.2014, в то время как планирование закупок на 2014 год должно осуществляться уже с учетом методических рекомендаций, утвержденных рассматриваемым Приказом.