Институциональная база недропользования Республики Казахстан

Основными приоритетами энергетической политики Казахстана служат энергетическая безопасность, эффективность, экологическая безопасность энергетики. Поэтому проведение долгосрочной государственной энергетической политики основано на четких и последовательных действиях Правительства Республики Казахстан по реализации энергетической политики; заинтересованности в создании сильных и устойчиво развивающихся, готовых к конструктивному диалогу компаний; проведении предсказуемой и открытой инвестиционной политики. Институциональной базой рентных платежей в недропользовании являются правовые и социальные отношения общества. Основными элементами институциональной структуры в недропользовании являются законодательные и нормативно-правовые механизмы ее регулирования, а также институты, регулирующие социальные отношения в обществе. Законодательное закрепление этих отношений должно являться обоснованием взимания платежей за пользование недровыми ресурсами в пользу общества как собственника недр. Поэтому одним из важнейших институтов являются отношения собственности на землю и ее недра. В Конституции Республики Казахстан записано, что земля и ее недра являются общенародной собственностью [2]. Специфика рассматриваемого вопроса заключается в том, что недра находятся в государственной собственности. Земля же, согласно Земельному Кодексу Республики Казахстан, может находиться в государственной и частной собственности. Собственнику земельного участка принадлежат все права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему земельным участком, кроме права собственности на недровые ресурсы. Несмотря на то, что одним из принципов Земельного законодательства является принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения, в Кодексе предусмотрены случаи возможного изъятия, в том числе выкупа земельных участков собственников, негосударственных и государственных землепользователей и земель отдельных категорий (орошаемых сельскохозяйственных угодий, опытных полей сельскохозяйственного, биологического и ирригационного-мелиоративного, рыбохозяйственного профиля, лесного и водного фонда) только в исключительных случаях, для государственных надобностей, как например, в случае обнаружения под участком месторождения полезных ископаемых, кроме общераспространенных – песок, глина, гравий. Также статьей 7 Указа Президента Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» [3] правительство определяет участки недр, предназначенные для удовлетворения государственных потребностей в стратегических и дефицитных видах минерального сырья, устанавливает ограничения на пользование недрами в целях обеспечения национальной безопасности, сохранности окружающей природной среды, безопасности населения, производит консервацию участков недр для сохранения запасов минерального сырья в интересах будущих поколений. В таких случаях важно правильно установить приоритетное значение земли или ее недр и произвести расчеты по определению сравнительного экономического эффекта использования недр и земли, после чего определить экономическую целесообразность изъятия или выкупа земельных угодий для недропользования. Как ограниченный и невозобновляемый источник общественного богатства, минерально-сырьевые ресурсы недр составляют наиболее ценную часть экономического базиса любого государства, а в части наиболее дефицитных минералов - один из стратегических резервов, непосредственно влияющих на его экономическую безопасность и финансовую платежеспособность. Отсюда логически вытекает единственный возможный подход к определению собственника недр, а именно, закрепление их, включая пространство и находящиеся в них вещество и энергию, в государственной собственности, что, по существу, означает сохранение государственной монополии собственности на недра. Наряду с земельными, лесными и водными ресурсами, животным и растительным миром, недра составляют одну из фундаментальных основ жизнедеятельности людей. Они рассматриваются как важнейшее достояние общества, в отношении которого частное право не применяется. Данный подход получил развитие в законодательстве РК в статье 5 Указа Президента Республики Казахстан, имеющем силу Закона, «О недрах и недропользовании», которая называется «Право собственности на недра, полезные ископаемые и минеральное сырье», где записано, что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан недра, в том числе полезные ископаемые, находятся в государственной собственности [3].

Именно на такую форму собственности указывает, в частности, законодательное исключение недр из отношений гражданского имущественного оборота - невозможность их купли-продажи, дарения, наследования и других форм отчуждения. Допускаются лишь акты передачи права недропользования недропользователем другому лицу, осуществляемые на платной либо бесплатной основе, которые осуществляются только с разрешения уполномоченного государственного органа Министерства энергетики и минеральных ресурсов.

Сами же недродобывающие компании могут иметь различные формы собственности. На сегодняшний день главной компанией нефтегазового комплекса республики является ЗАО «Национальная компания «КазМунайГаз», образованная указом президента Республики Казахстан № 811 от 20 февраля 2002 года путем слияния ЗАО «ННК «Казахойл» и ЗАО «НК «Транспорт Нефти и Газа», позднее компания прошла перерегистрацию и была переименована в АО «Национальная компания «КазМунайГаз» [4]. Учредитель акционерного общества является правительство Республики Казахстан.

Существенная часть запасов основных видов полезных ископаемых находится в недропользовании у крупных компаний со значительной долей иностранного капитала.

Такая ситуация пока не вызывает серьезных осложнений в определении прав и обязанностей компаний-недропользователей, частных землевладельцев и других заинтересованных лиц, поскольку иностранные инвесторы с большой осторожностью относятся к вложениям капитала и вкладывают свои финансовые ресурсы в уже разведанные месторождения с минимальным уровнем рисков и возможных разногласий и гарантированным уровнем доходности. В то же время в целях защиты национальных интересов, сохранений и укрепления промышленного потенциала, государство должно осуществлять контроль за состоянием и использованием объектов экономики республики, находящихся в полной собственности или под управлением иностранных компаний, поскольку транзитное, то есть переходное государство, каким является Казахстан, являясь страной с богатыми природными ресурсами, становится центром сосредоточения различных групп компаний, что может привести к его превращению в страну, зависящую и подчиненную интересам этих иностранных корпораций. Функциональная способность государства и эффективность его деятельности оценивается по тому, насколько оно в рамках правового государства и законности обеспечивает и защищает национальные интересы, соблюдая при этом условия контрактов. Государство, являясь одним из субъектов – сторон договорных отношений, в то же время является представителем управленческих функций от имени власти народа, то есть должно обеспечивать экономическую и политическую безопасность страны.

Например, экономико-правовой режим недропользования Канады подвергается постоянному пересмотру по мере изменения экономических условий, способствующих реализации общественно целесообразного подхода к освоению и разработке месторождений углеводородов. По мере возникновения необходимости в совершенствовании процессов освоения и разработки месторождений происходит дополнение и уточнение базовых нормативно-правовых актов. Возможность изменений правил способствует защите общественных интересов [5].

Приоритетное право обусловлено правом государства как собственника недродобывающего объекта. Поэтому в республике была введена поправка, внесенная в статью 71 Закона о недрах, согласно которой во вновь заключаемых, а также ранее заключаемых контрактах на недропользование государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, обладающего правом недропользования, и другими лицами на приобретение отчуждаемого права недропользования или его доли (пакета акций) в недродобывающей компании. Данная поправка была внесена с целью сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны, что вызвало появление противников и сторонников приоритетного права государства. Со стороны иностранных недропользователей эта поправка вызвала опасения об ущемлении их прав как участников договорных отношений в недропользовании. По мнению некоторых из них [6], введение приоритетного права может привести к снижению ценности существующих проектов по недропользованию и привести к сокращению притока инвестиций в республику. Также представители иностранных компаний считают, что с введением такой поправки потенциальные покупатели прав недропользования будут проявлять нерешительность при осуществлении затрат на прединвестиционный анализ, оценку рыночной стоимости и другие цели, поскольку республика может вмешаться и приобрести определенную долю после осуществления этих затрат, в то же время защитники иностранной стороны считают, что инвесторы могут воспользоваться защитой, предоставляемой международными соглашениями. Государство являясь собственником недровых ресурсов как представитель народа, полномочно использовать такое приоритетное право [7], поскольку иностранные подрядные компании, участвующие в разработке нефтяных месторождений, главной целью имеют максимальное извлечение прибыли и выгоды из этого контракта, государство выступает носителем национальных интересов, направленных на сохранение и умножение экономического потенциала республики. Разница этих интересов требует сбалансированного решения сути и проблем контрактных отношений.

На основании вышесказанного автором статьи сделаны следующие выводы:

1. Современная энергетическая политика Республики Казахстан требует дальнейшего совершенствования. Ряд законодательных актов устарел и требует пересмотра.

2. В первую очередь это касается экологических норм и нормативов, действующих в республике. Несмотря на значительное ужесточение требований Экологического кодекса страны иностранными компаниями продолжается интенсивная эксплуатация природной среды недродобывающих регионов Казахстана.

3. Предоставление права недропользования на конкурсной основе должно быть усилено ответственностью недропользователя за сохранение экологии разрабатываемых территорий.

Литература:

1. Сихимбаева Д.Р., Сихимбаев М.Р. Нефтяная рента: концепции и системы налогообложения // Palmarium Academic Publishing - Saarbrucken, Deutschland/ Германия, 2013. – 236с.

2. Конституция РК – Основной Закон. 30 августа 1995 года (с изменениями 7 октября 1998 года, 21 мая 2007 года, 2 февраля 2011 г.) – Астана, 2013. - 20 с.

3. Указ Президента РК «О недрах и недропользовании» № 2828 от 27.01.1996. - С. 5.

4. Материалы Интернет-сайта: http://www.kazpravda.kz/.

5. Крюков В., Шмат В. Инновационный процесс в нефтедобыче и народнохозяйственные интересы: гармонизирующий потенциал институционального подхода в госрегулировании отрасли // Российский экономический журнал. - 2005. - № 3. - С. 33-34.

6. Томас К. Брайен, Мокроусов В.С. Последствия введения нового приоритетного права для инвесторов в сфере недропользования // Нефть, газ и право Казахстана. - 2005. - № 2. - С. 3-5.

7. Зиманов С. Инвесторы и контракты // Казахстанская правда. 10.09.2004. – С.12.