Международный экономический форум 2014

Сергеева С.А., преподаватель кафедры управления государственными и муниципальными заказами,  МГУУ Правительства Москвы

Программно – целевые методы бюджетного планирования в системе госзакупок

В марте 2011 года Московской городской Думой был принят Закон  г. Москвы N 9 "О составлении проекта бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов", согласно которому показатели расходной части проекта бюджета г. Москвы на 2012 г. представляются к рассмотрению и утверждению с распределением по государственным программам г. Москвы, подпрограммам, мероприятиям и не включенным в программы направлениям деятельности органов государственной власти г. Москвы. Обоснованием необходимости принятия "программного" бюджета г. Москвы, по мнению редактора проекта - Департамента финансов города Москвы, явилось распоряжение Правительства Российской Федерации, принятое 30 июня 2010 г. N 1101-р. Им  была утверждена Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., одним из основных направлений которой являлся переход к утверждению "программного" бюджета.

В соответствии с утвержденным перечнем первоочередных государственных программ г. Москвы объем их бюджетного финансирования составляет до 90% расходной части бюджета г. Москвы.

При формировании расходной части бюджета г. Москвы на 2012 г. Правительство Москвы сочло целесообразным наряду с ведомственной структурой расходов бюджета отразить ее в разрезе государственных программ г. Москвы, подпрограмм, мероприятий и не включенных в программы направлений деятельности органов государственной власти г. Москвы. Наряду с этим, в целях расширения возможностей по управлению государственными программами г. Москвы, в бюджете г. Москвы на 2012 - 2014 гг. при планировании периода 2013 - 2014 гг. расходная  часть бюджета  утверждается по направлениям государственной политики - государственным программам и подпрограммам, а также не включенным в программы направлениям деятельности органов государственной власти г. Москвы и условно утверждаемым расходам.

Необходимо отметить, что  в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 было указано, что основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Принято считать, что в отличие от преобладавшего ранее сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование должно исходить из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Однако правовое регулирование широко внедряемого метода программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время сводится к наличию в Бюджетном кодексе Российской Федерации ст. 179, согласно которой в отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлено следующее:

Кроме того, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к основным полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено утверждение законом субъекта Российской Федерации программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ст. 5). В то же время в соответствии со ст. 179 БК РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом нет четких нормативно установленных критериев отнесения программ к программам социально-экономического развития субъекта Российской Федерации или к долгосрочным целевым программам. Отсюда не вполне ясно, каким образом должна утверждаться та или иная программа - законом субъекта Российской Федерации или актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В отсутствие комплексного правового регулирования статуса программно-целевого метода составления бюджетов всех уровней, правового статуса программно-целевых актов органы государственной власти субъектов Российской Федерации предпринимают попытки урегулировать вопросы программно-целевого метода в своих нормативных правовых актах.

Так, согласно ч. 2 ст. 7 Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 г. N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" в части средств бюджета города в составе расходов бюджета города формируется финансовое обеспечение государственных программ г. Москвы, являющихся системой мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов политики г. Москвы, обеспечивающих в рамках реализации установленных законодательством государственных функций достижение приоритетных целей в сфере социально-экономического развития.

Внедрение принципа результативности бюджетных расходов как основы программно-целевого метода осложняется отсутствием законодательно обозначенного понятия эффективности и результативности использования средств участниками бюджетного процесса. Нет единой для всех уровней финансового контроля системы критериев оценки эффективности бюджетных расходов, а также мер ответственности за неэффективное использование бюджетных средств.

Утверждение, внесение изменений в государственные программы, которые ложатся в основу составления проекта бюджета, относятся к полномочиям соответствующих органов исполнительной власти. С формально-юридической точки зрения это ограничивает полномочия законодательных органов государственной власти и сводит процесс рассмотрения бюджета к его формальному утверждению, т.е. к утверждению общей суммы доходов и расходов бюджета на очередной финансовый год. При наличии утвержденных государственных программ, которые составляют 90% бюджета, повлиять на процесс принятия государственных программ, которые ложатся в основу проекта бюджета, у законодательных собраний возможности нет.

Вместе с тем исходя из анализа БК РФ и законов субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе утверждение федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляют именно законодательные органы власти. Законодательные (представительные) органы традиционно признаются представителями государства в отношении бюджетных средств, которые осуществляют от имени общественно-территориальных образований правомочие распоряжения.

Следовательно, введение указанных программно-целевых бюджетов потребует пересмотра полномочий участников бюджетного процесса и формирования правовых механизмов, позволяющих достигнуть компромисса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Например, утверждение законодательными собраниями основных направлений и показателей государственных программ до составления проекта бюджета исполнительными органами государственной власти.

С точки зрения организации бюджетного процесса  ведомственные целевые программы, как основная форма реализации программно-целевого планирования,  имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).


'