Амангельдиева Ж.А.

Теоретические основы и принципы организации межбюджетных отношений в республике Казахстан

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

В республике продолжается  процесс формирования  качественно новой модели бюджетной системы, адекватной унитарному устройству нашей республики, способной обеспечить оптимальное распределение финансовых ресурсов на всех уровнях власти, а также их эффективное использование. Модель межбюджетных отношений Республики Казахстан стихийно сложилась после принятия суверенитета и не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления реализовывать свои функции в полном объеме. В настоящее время проблема взаимодействия бюджетов все еще остается актуальной. Недостаточно изучены как теоретические, так и практические аспекты функционирования межбюджетных отношений.

Так, нет обощенного определения межбюджетным отношениям. Авторы учебника «Государственный бюджет» Утибаев Б.С., Жунусова Р.М., Саткалиева В.А. определяют  систему межбюджетных отношений как «один из главных механизмов, посредством которых происходит взаимодействие субъектов управления, а именно взаимодействие между иерархическими уровнями власти - республиканским и областным, областным и районным. Эта система представляет собой совокупность принципов, методов, способов и финансовых инструментов, используемых при формировании доходов и расходов бюджетов разных уровней, посредством которых государство устанавливает бюджетные взаимосвязи, направления бюджетных потоков и распределяет централизованные ресурсы» [1, с. 74].

С.М. Омирбаев дает следующее определение межбюджетных отношений: «связи, складывающиеся  в бюджетном процессе между вышестоящими и нижестоящими бюджетами» [2, с. 142].

Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года конкретизирует межбюджетные отношения как «отношения между республиканским, областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения) в бюджетном процессе».

По мере развития суверенного Казахстана вносятся изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений, хотя изначально они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Правовые основы взаимоотношений между бюджетами впервые  определены Законом Республики Казахстан «О бюджетной системе» от 17 декабpя 1991 года. В данном  Законе был выделен раздел, посвященный взаимоотношениям между бюджетами, где регулировались процесс возникновения и порядок погашения  задолженности между бюджетами, участие местных бюджетов в проведении мероприятий вышестоящими органами, взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами  Содружества Независимых Государств. Данный Закон, в частности, запрещал изъятие  доходов, дополнительно полученных при исполнении местных бюджетов (как тогда назывались «бюджетов  местных Советов народных депутатов»), а также сумм превышения доходов над расходами, образовавшихся в результате перевыполнения доходов или экономии расходов в вышестоящие бюджеты [3]. Эти средства оставались  в полном распоряжении соответствующих бюджетов и  использовались  по их усмотрению.  Надо отметить, что первоначльно процентное распределение налогов между уровнями бюджета возлагалось на Закон «О налогах и других обязательныз платежах в бюджет» .

Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе»  от 01 апреля 1999 года  также не внес изменений в процесс регулирования взаимоотношений между бюджетами.  Данный Закон определял распределение доходных источников и расходных полномочий республиканского и местных бюджетов [5].

И лишь разработанный в 2004 году Бюджетный кодекс впервые заложил правовые основы регулирования межбюджетных отношений в республике, определив принципы, формы регулирования межбюджетных отношений. В кодексе впервые было  дано определение межбюджетных отношений как «отношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в бюджетном процессе».

Основой для внесенных изменений послужила принятая в 2003  году Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, где были проанализированы актуальные проблемы  регулирования межбюджетных отношений, а также рассмотрены возможные варианты реформирования системы межбюджетных трансфертов. В частности, предлагались следующие варианты межбюдженого регулирования:

- сохранить существующий порядок, но с приданием ему элементов стабильности, то есть закреплением размеров субвенций и изъятий на среднесрочный период;

- определить регулируемые виды налогов, установив стабильные на среднесрочный период нормативы распределения индивидуально для каждого конкретного региона. Данный вариант предусматривал вертикальное выравнивание бюджетов различных уровней с целью исключения механизма бюджетных изъятий, т.е. предлагалось осуществлять перераспределение между республиканским и местными бюджетами поступлений по индивидуальному подоходному налогу с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социальному налогу;

- осуществление в доходах республиканского бюджета централизации индивидуального подоходного налога с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социального налога, а также установление субвенций, стабильных на среднесрочный период, передаваемых из республиканского в местные бюджет;

Однако, существенных изменений в системе межбюджетного регулирования не было внесено.

В кодексе были определены следующие принципы организации межбюджетных отношений:

1) равенство бюджетов областей, городов республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

2) эффективное распределение поступлений, учитывающее одновременное соблюдение следующих критериев их разграничения:

- за нижестоящими бюджетами закрепляются налоговые и неналоговые поступления, имеющие стабильный характер, не зависящие от воздействия внешних факторов;

- налоговые и неналоговые поступления, представляющие плату за услуги, оказанные государственными учреждениями, поступают в доход бюджета, из которого финансируются указанные услуги;

- налоги, имеющие перераспределительный характер, а также неравномерное размещение налоговой базы, закрепляются за более высокими уровнями бюджетной системы;

- при закреплении налогов и других обязательных платежей в бюджет предпочтение отдается тому уровню бюджета, который обеспечит наиболее высокую степень их собираемости;

- налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку, закрепляются за местными бюджетами;

3) выравнивание уровней бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц Республики Казахстан;

4) обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг;

5) максимальные эффективность и результативность предоставления государственных услуг - закрепление государственных услуг за тем уровнем государственного управления, который может обеспечить наиболее эффективные и результативные производство и предоставление государственных услуг;

6) максимальное приближение уровня предоставления государственной услуги к ее получателям - передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы с целью лучшего учета потребностей их получателей и повышения качества государственных услуг;

7) ответственность каждого уровня бюджета за эффективное и целевое использование полученных официальных трансфертов и кредитов.

Кроме того, Бюджетный кодекс дал четкое разграничение поступлений и расходов в разрезе уровней бюджетной системы: республиканский бюджет, областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы в бюджет района (города областного значения). Таким образом, Бюджетный кодекс от 2004 года внес позитивные сдвиги в процесс межбюджетных отношений [7].

В настоящее время действующая в Казахстане система межбюджетных отношений не в полной мере обеспечивает решение задач и соблюдение принципов ее организации. Это вполне объективное положение, поскольку для создания четкой, удовлетворяющей всех участников бюджетного процесса, системы межбюджетных отношений необходимо наличие определенных условий. Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений продолжается и об этом свидетельствует принятие Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления, призванной усовершенствовать систему межбюджетных отношений и введение в действие нового Бюджетного кодекса.

Действующий Бюджетный кодекс РК от 4 декабря 2008 года внес некоторые изменения в систему межбюджетных отношений, в механизм функционирования трансфертов общего характера и целевых трансфертов. Кроме того, был отменен принцип ответственности каждого уровня бюджета за эффективное и целевое использование полученных официальных трансфертов и кредитов.

Согласно изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РК  в соответствии с Законом РК от 15 апреля 2013 года, при определении трансфертов общего характера учитываются наряду с налоговым потенциалом региона и численность потребителей государственных услуг в регионе и факторы, влияющие на расходы по предоставлению государственных услуг в зависимости от специфики того или иного региона.

Объемы трансфертов общего характера подлежат изменению через каждые три года. Трансферты общего характера направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления гарантированных государством услуг в соответствии с направлениями расходов, закрепленными Бюджетным кодексом за каждым уровнем бюджета [8].

Совершенствование системы межбюджетных отношений направлено на обеспечение их прозрачности и стабильности, а также самостоятельности каждого уровня управления в формировании, распределении и использовании бюджетных ресурсов. В первую очередь это связано с разграничением расходных полномочий на основе распределения функций между уровнями государственного управления, поскольку теоретически правильным считается определение ответственности за расходы и их общий объем. Причем закрепление доходных источников за каждым уровнем государственного управления устанавливается только законодательно, что соответствует унитарному характеру государственного устройства страны. Не менее важным является установление четкого, стабильного, охватывающего всю совокупность бюджетных взаимосвязей, но в то же время понятного для всех участников бюджетного процесса, механизма межбюджетного регулирования.

Литература:

1. Утибаев Б.С., Жунусова Р.М., Саткалиева В.А. Государственный бюджет: Учебник / Под общ. ред. к.э.н., доцента Б.С. Утибаева – Алматы: Экономика, 2006. – 412 с.

2. Государственный бюджет: учебник/ Омирбаев С.М.,  Интыкбаева С.Ж., Адамбекова А.А., Парманова Р.С. – Алматы: ТОО РПИК «Дәуір», 2011. – 632 с.

3. Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» от 17 декабpя 1991 года (утратил силу)

4. Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе»  от 24 декабря 1996 г. N 52-1 (утратил силу)

5. Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» от 01.04.1999 N 357-1  (утратил силу)

6. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года N 548 (утратил силу)

7. Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 февраля 2003 года N 147

8. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04 декабря 2008 года № 95-IV ЗРК