Горлова О.С.

Механизм финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями: критерии оценки

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Россия

Механизм финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями: критерии оценки

Механизм финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями, включающий планирование объема денежных средств, необходимых для оказания услуг, финансирование услуг, контроль объема и качества предоставляемых услуг, может быть проанализирован по следующим критериям:

- полнота обеспечения конституционных гарантий гражданам, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг;

- обоснованность и достаточность объема денежных средств, предоставляемых для оказания государственных и муниципальных услуг;

- своевременность предоставления денежных средств для оказания государственных и муниципальных услуг;

- стимулирование учреждений, оказывающих государственные и муниципальные услуги, к повышению качества услуг и эффективности использования денежных средств, связанных с предоставлением услуг;

Механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями в условиях реализации Федеральных законов от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», которыми были внесены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», предусматривает предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Соответственно механизм финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями предполагает формирование исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления), осуществляющим функции и полномочия учредителя, государственного (муниципального) задания, являющегося обязательным и устанавливающего требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.

Государственное (муниципальное) задание формируется на основе утвержденного исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления), осуществляющим функции и полномочия учредителя, ведомственного перечня государственных (муниципальных) услуг, оказываемых находящимися в его ведении государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности.

При утверждении исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления), осуществляющим функции по выработке государственной (муниципальной) политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, базового (отраслевого) перечня государственных (муниципальных) услуг показатели ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базового (отраслевого) перечня государственных (муниципальных) услуг, который предназначен для обеспечения единообразия предоставления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.

Перечни государственных (муниципальных) услуг сформированы исходя из предусмотренных нормативными правовыми актами органов государственной власти (муниципальными правовыми актами) видов государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых бюджетными и автономными учреждениями. В свою очередь в результате принятия нормативных правовых актов органов государственной власти (муниципальных правовых актов), регламентирующих виды и объемы государственных (муниципальных) услуг, установлены расходные обязательства по оказанию соответствующих видов государственных (муниципальных) услуг.

Это позволяет сделать вывод о том, что механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями соответствует критерию полноты обеспечения конституционных гарантий гражданам, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

При этом размер субсидии рассчитывается на основе нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках государственного (муниципального) задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетными и автономными учреждениями или приобретенного ими за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

Порядок определения объема субсидий, предоставляемых бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

В свою очередь в соответствии с нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти (местных администраций) исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителей, утверждены методики определения нормативных затрат на оказание различных видов государственных (муниципальных) услуг и нормативных затрат на содержание имущества.

Методики содержат методы определения нормативных затрат; состав и формулы расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетными и автономными учреждениями учредителем или приобретенного ими за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества; формулу расчета объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания в соответствующем финансовом году.

Наличие утвержденных формализованных методик расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями является важным условием для определения необходимого объема денежных средств на оказание этих услуг. Однако остается открытым вопрос, связанный с обоснованностью выбора показателей, заложенных в формулы расчета нормативных затрат, установления величины различных корректирующих коэффициентов и др.

Следует также отметить, что в Федеральных законах от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» содержится важная гарантия полного финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания бюджетными и автономными учреждениями: уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

Вместе с тем в условиях существующих бюджетных ограничений невозможно в полной мере реализовать критерий достаточности объема денежных средств на оказание государственных (муниципальных) услуг. Так, согласно ст. 31 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменялся, государственных услуг определялись исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 г. (который относился к посткризисному периоду) с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 г. объектов социальной сферы.

С учетом изложенного механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями в целом ориентирован на реализацию критерия обоснованности и достаточности объема денежных средств, предоставляемых для оказания государственных и муниципальных услуг, однако эффективность рассматриваемого механизма по данному критерию не может быть оценена как высокая.

Предоставление бюджетным и автономным учреждениям субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий, заключаемого между данными учреждениями и исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителей.

Указанное соглашение определяет в том числе объем и периодичность перечисления субсидий в течение финансового года. Это позволяет запланировать и осуществить равномерное предоставление средств на оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями в течение финансового года и исключить ситуацию, когда основной объем средств доводится в последнем квартале (месяце) финансового года.

Необходимо также отметить, что операции со средствами, поступающими бюджетным и автономным учреждениям в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, учитываются: для бюджетных учреждений – на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; для автономных учреждений – на счетах, открытых в кредитных организациях, или на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Расходы бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, и учитываемые на лицевых счетах бюджетных и автономных учреждений, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляются без представления этими учреждениями в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Поэтому процедуры контроля территориальных органов Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении указанных расходов предусматривают только проверку правильности оформления платежного документа и наличия на лицевом счете бюджетного или автономного учреждения средств, достаточных для осуществления кассовых выплат, что позволяет более оперативно использовать средства, предназначенные для оказания государственных (муниципальных) услуг.

Соответственно механизм финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями в целом соответствует критерию своевременности предоставления денежных средств для оказания государственных и муниципальных услуг.

Механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными учреждениями, введенный Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», заменил сметное финансирование их содержания на субсидирование выполняемого ими государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг. Сметное финансирование бюджетных учреждений осуществлялось в отрыве от современных подходов к управлению средствами бюджетов, поскольку содержание таких учреждений не было увязано с объемом и качеством оказываемых ими государственных (муниципальных) услуг.

Изменение механизма финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными учреждениями было направлено на его сближение с механизмом финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг автономными учреждениями, который в большей степени отвечал задачам достижения соответствия между размером предоставляемых бюджетных средств и объемом и качеством оказанных ими государственных (муниципальных) услуг, а также расширения самостоятельности и усиления ответственности государственных (муниципальных) учреждений за эффективность деятельности, связанной с предоставлением услуг, и использования бюджетных средств на эти цели.

В рамках действующего механизма финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями не регламентируются направления и объемы использования ими бюджетных средств при соблюдении целевого назначения субсидии, связанного с оказанием государственных (муниципальных) услуг в соответствии с утвержденным государственным (муниципальным) заданием. Финансовое обеспечение в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, позволяет обеспечить им самостоятельность в определении направлений использования доводимых средств в связи с тем, что предоставление субсидий осуществляется по одному коду классификации операций сектора государственного управления с возможностью самостоятельного определения учреждением структуры расходов в целях качественного и в полном объеме оказания государственных (муниципальных) услуг согласно утвержденному государственному (муниципальному) заданию.

Вместе с тем изменение объема, структуры, качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг напрямую связано с изменением величины субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Это свидетельствует о том, что механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями направлен на создание стимулов к выполнению показателей государственного (муниципального) задания в полном объеме, обеспечение высокого качества услуг.

Таким образом, механизм финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями позволяет обеспечить стимулирование этих учреждений к повышению качества услуг и эффективности использования денежных средств, связанных с предоставлением услуг.

Однако следует отметить, что усиление мотивации бюджетных и автономных учреждений к повышению качества оказываемых услуг и эффективности использования денежных средств на эти цели, связанное с повышением самостоятельности при принятии решений бюджетными и автономными учреждениями, должно сопровождаться усилением контроля за деятельностью по оказанию государственных (муниципальных) услуг. В этой связи механизм финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений путем субсидирования выполняемого ими государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках рассматриваемого критерия нуждается в дальнейшем совершенствовании в части:

– развития системы мониторинга выполнения государственных (муниципальных) заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг для установления четкой взаимосвязи между использованными бюджетными средствами и полученными результатами;

– проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных (муниципальных) услуг стандартам качества предоставления государственных (муниципальных) услуг;

– усиления ответственности государственных (муниципальных) учреждений за качество и объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг.

После принятия Федеральных законов от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», определивших основы механизма финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями, в целях реализации положений этих законов органами государственной власти (органами местного самоуправления) была проведена значительная работа по разработке нормативно-правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями.

В частности, органами государственной власти (органами местного самоуправления) были разработаны (либо внесены изменения в ранее действовавшие) документы, устанавливающие:

– ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными и автономными учреждениями;

– базовые (отраслевые) перечни государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными и автономными учреждениями;

– методические рекомендации по формированию государственных (муниципальных) заданий и контролю за их выполнением;

– порядок формирования государственного (муниципального) задания в отношении бюджетных и автономных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания;

– методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание бюджетными и автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг и нормативных затрат на содержание имущества бюджетных и автономных учреждений;

– порядок определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и нормативных затрат на содержание имущества бюджетных и автономных учреждений;

– примерную форму соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания; и др.

Вместе с тем анализ, проведенный в рамках предыдущих критериев, показал, что действующая нормативно-правовая и методическая база механизма финансового обеспечения предоставления услуг требует дальнейшего совершенствования и дополнения, например, в части:

– повышения обоснованности методики расчета нормативных затрат на оказание различных видов государственных (муниципальных) услуг в рамках государственного (муниципального) задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетными и автономными учреждениями или приобретенного ими за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества;

– разработки и утверждения стандартов качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на федеральном уровне, а также в тех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в которых указанные стандарты еще не приняты;

– установления реальных мер ответственности государственных (муниципальных) учреждений за несоблюдение качества и объема оказываемых государственных (муниципальных) услуг, в том числе путем внесения дополнений в гл. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Соответственно механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями не в полной мере соответствует критерию достаточности нормативно-правового и методического обеспечения указанного механизма.

В целом анализ, проведенный в разрезе выделенных критериев, показал, что необходимо реализовать ряд мер по повышению эффективности отдельных элементов механизма финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг бюджетными и автономными учреждениями в целях повышения качества оказываемых услуг, в том числе путем уточнения и дополнения нормативно-правовой базы, его регламентирующей.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

3. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

4. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

5. Федеральный закон от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений».

6. Горлова О.С. Анализ механизма финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными и автономными учреждениями // Экономика и управление: проблемы, решения. — М. — 2013. — № 9.