Сергеев Л.И.
Некоторые актуальные проблемы развития теоретических положений аудита формирования и использования государственных ресурсов
экономических наук
Некоторые актуальные проблемы развития теоретических положений аудита формирования и использования государственных ресурсов
-->Обобщаются проблемы аудита планирования и использования государственных ресурсов. Анализируются основные процессы воспроизводства в обществе и подчеркивается необходимость конкретных направлений контрольно-аналитической работы на различных стадиях финансово – экономической деятельности. Даются направления стратегического аудита, обобщается природа и сущность контрольной функции финансов в процессе поиска путей повышения результативности и эффективности использования государственных ресурсов. Вскрываются институциональные изменения, требующие адекватного отражения в организации контрольно-аналитической работы по анализу эффективности использования централизованных государственных ресурсов.
Problems of audit of planning and use of the state resources are generalized. The main processes of reproduction in society are analyzed and need of the concrete directions of control and analytical work at various stages financially – economic activity is emphasized. The directions of strategic audit are given, the nature and essence of control function of finance in the course of search of ways of increase of productivity and efficiency of use of the state resources is generalized. The institutional changes demanding adequate reflection in the organization of control and analytical work on the analysis of efficiency of use of centralized state resources are opened.
Ключевые слова: Государственные денежные потоки. Централизованные фонды. Макроэкономика. Воспроизводство. Процессы формирования ресурсов. Стратегический аудит. Результативность и эффективность. Балансы. Экономические законы. Прогнозирование и планирование. Затраты обратной связи. Встречные потоки. Общественные издержки. Экспертно-аналитическая деятельность.
Процессы концентрации и движения государственных денежных средств (как правило, централизованных по уровням власти) можно обобщать в широком спектре структуры абстракции и организации финансово – экономических отношений в обществе. Этот спектр можно классифицировать в различных воспроизводственных процессах формирования стоимости и движения общественного продукта в государстве. Многие грани данного воспроизводственного процесса детально исследованы российскими и иностранными экономистами по стадиям воспроизводства (производство, распределение, обмен, потребление), сферам производства (материальное производство, нематериальное производство), секторам (корпоративный, общественный), этапам распределения (первичное, вторичное, третичное и т. д.), экономическим отраслям (добывающая, обрабатывающая, сфера услуг) и в других аспектах. Каждая из этих граней абстракции и обобщения теории и практики финансово – экономических отношений имеет свои специфические особенности процессов формирования и движения централизованных и децентрализованных денежных потоков, разнообразия которых, тем не менее, охватываются всеобъемлющей контрольной функцией, объективно призванной сущностным проявлением финансов как экономической категории.
Государственные расходы носят двойственный характер, который порождает прямой и обратный эффект от концентрации и движения централизованных государственных денежных потоков. Обратный эффект – это затраты обратной связи в обществе, которые возникают, к примеру, в результате низкоэффективной системы организации некоторых сфер государственного бюджетного финансирования здравоохранения, образования, культуры и ряда других направлений использования государственных ресурсов, включая дотационную поддержку ряда субъектов РФ. Чем весомее финансовая поддержка некоторых субъектов РФ из федерального бюджета, тем ежегодно выше требования этих субъектов на объем финансовой помощи. Повышение требований и являются затратами обратной связи, объективность и целесообразность которых должна доказать независимая комплексная (в совокупности сравнения бюджетной обеспеченности всех субъектов РФ) внешняя финансовая экспертиза. Аналогично такому обобщению, к примеру, государственное прямое финансирование среднего профессионального образования в случае подготовки специалистов, которые не требуются бизнесу, формируют у последнего встречные собственные затраты по подготовке и переподготовке кадров необходимой специальности и квалификации. В данном случае также только независимая внешняя финансовая экспертиза может дать объективное заключение по степени эффективности и результативности использования государственных ресурсов, которые вызывают объективную необходимость появления встречных финансовых потоков.
Любая стадия или каждый этап централизованного формирования и движения денежных потоков требуют независимого анализа объективности и результативности планирования или фактического использования централизованных государственных ресурсов. На этапе абстрактного обобщения финансов как экономической категории процессы формирования и использования централизованных государственных фондов денежных средств требуют анализа качественного преобразования структурных элементов стоимости товаров, работ и услуг в таких разрезах, которые вскрывают сущностную составляющую контрольной функции, как элемента управления в обществе. Но эта функция специфична в силу особенностей финансового контроля, который зиждется в первую очередь, на наш взгляд, в большей степени на теории финансов и в меньшей степени на теории управления. Контроль в управлении – это, как правило, в нормально функционирующей экономической системе - элементы взаимодействия, включенные в обратные управленческие связи, а финансовый контроль акцентирует пока основное внимание на элементах прямых оперативных связей (особенно планирования и контроля исполнения бюджетов всех уровней). Объективные экономические законы заставляют действовать, мотивируют логику и организацию поведения экономических агентов в обществе. Они формируют поведенческий каркас экономических агентов, объясняют суть и пути преодоления противоречий их интересов. Например, накопление и потребление общества балансируется многими процессами, связанными с формированием и реализацией налоговой и бюджетной политики, пенсионной и социальной обеспеченностью населения, инвестиционным и инновационным развитием. Стратегический аудит за планируемым соотношением государственных ресурсов на накопление и потреблением следует базировать на исследовании совокупности процессов развития общества и планирования, а также степени достижения поставленных целей. Необходимо выявлять и прогнозировать процессы прогрессивных сдвигов в производстве, потреблении и накоплении общественного продукта. При этом важной составляющей такого анализа является вскрытие таких элементов финансовых отношений, которые в перспективе приобретают многообразные грани объективно действующих в обществе финансовых процессов и учитывают еще не только открытые, но и новые знания в данной области финансово – экономической мысли. Процессы формирования элементов глобализации мировой экономики, развитие понятий и положений общественного сектора экономики, трансакционных издержек в обществе, углубления составляющих такого понятия, как «финансовая экономика», а не просто «национальная экономика» в общественной жизни заставляют по – новому подходить к стратегической контрольной финансово – экономической деятельности в государстве.
Государственные (муниципальные) ресурсы – это, как правило, конкретные фонды денежных средств (бюджеты и их бюджетные фонды, внебюджетные фонды) и государственные (муниципальные) активы, находящиеся в общественной собственности. Процессы формирования этих фондов и активов представляют сложную систему перераспределительных отношений стоимости общественного продукта в обществе, природа которой зиждется на действии положений экономической теории благосостояния. Положения данной теории позволяют оценивать целесообразность объемов перераспределительных отношений в обществе, дают подходы к оптимизации финансовых пропорций государственного (общественного) и корпоративного секторов экономики, исходя из критерия максимизации общего благосостояния. Эти подходы должны обобщаться в процессе аналитической работы аудиторов при исследовании пропорций формирования централизованных и децентрализованных ресурсов общества.
Все преобразования в обществе затрагивают институциональные стороны реорганизации экономики, которые приводят к изменениям формирования и направлений движения государственных денежных потоков. Эти изменения с точки зрения формирования издержек носят явный и неявный характер. При этом последние исследования ученых – экономистов акцентируют внимание на скрытых, неявных издержках общества, которые обуславливаются разновидностью организационно правовых форм собственности и рыночными механизмами хозяйствования. Если ранее, к примеру, в условиях планово-экономического развития СССР можно было однозначно обобщать и рассчитывать только народнохозяйственные издержки и не думать о дополнительных затратах общества, вызванных жесткими планами, монополией государства на собственность средств производства, то теперь необходимо учитывать и обобщать также дополнительные издержки, вызванные рыночными механизмами функционирования государственной и корпоративной экономики. Народнохозяйственные издержки, которые ранее использовались для оптимизации народнохозяйственных планов, расширяют свои границы и по возможности научного осмысления и обоснования затрат обратной связи, трансакционных расходов должны включать все составляющие затрат общества на создание общественного продукта. Этому должны способствовать экспертно-аналитические исследования в процессе проведения аудита формирования и использования государственных ресурсов. При этом трансакционные издержки в обществе (своеобразные «невидимые» составляющие рыночных отношений) следует также обобщать и анализировать в процессе экспертно-аналитической деятельности по контролю за общественными ресурсами.
Стратегический аудит государственных ресурсов приобретает в настоящий момент важное значение в поиске путей повышения результативности и эффективности использования общественных средств. Макроэкономические финансовые цели, стратегические задачи, прогнозы, финансовые планы, балансы финансовых ресурсов в государстве должны являться объектами пристальной контрольно-аналитической деятельности. В этих документах формулируются натурально-стоимостные пропорции развития общества. Они являются исходной информацией для формирования параметров текущих бюджетных проектировок, которые детализируют перспективные стратегические финансовые цели и задачи государства, характеризуют степень вмешательства государства в хозяйственную деятельность бизнес – структур. Независимое аналитическое исследование объемов распределительных стоимостных параметров должно способствовать обоснованию наиболее рациональных пропорций движения общественного продукта с учетом достижения намеченных целей развития в обществе. При этом если раньше ориентировались в основном на обобщении и исследовании отчетных государственных балансов финансовых ресурсов, то теперь следует акцентировать внимание органов власти, государственных аудиторов на расчетах и анализе прогнозных и плановых балансов, так как от качества их разработки, идеологии использования данных финансовых инструментов с включение в них всех составляющих элементов общественных затрат зависит в конечном итоге результативность и эффективность использования государственных ресурсов.
Сравнительно новые для экономики России в самом начале рыночных реформ процессы массовой, а затем локальной приватизации государственной и муниципальной собственности, возникновения широкого и узкого понятия «конфликта интересов» у государственных и муниципальных служащих, институциональные фискальные и технологические преобразования процессов движения государственных (бюджетных и внебюджетных) ресурсов и другие коренные изменения потребовали проведения комплекса теоретических обобщений содержания и природы аудита государственных ресурсов. Каждая из указанных составляющих проведенных преобразований имеет многочисленные новые грани финансовых отношений, которые требуют вначале теоретического исследования, а затем практического использования выявленных особенностей в контрольно-аналитической деятельности. Например, реформирование налоговой системы, бюджетного процесса и связанных с ним элементов финансирования социального обеспечения населения, системы формирования внебюджетных и бюджетных фондов, регламентирования системы государственных и муниципальных закупок, внедрение программно-целевых форм финансирования развития и других новаций в Росси за последнее двадцатилетие были направлены на повышение результативности и эффективности расходов государственных (муниципальных) ресурсов. Пронизывающая всю методологию финансовых реформ работа по росту результативности использования государственных ресурсов требует теоретического обоснования новых и реформирования действующих форм и методов аудита использования общественных средств. Практика финансовых нарушений зачастую обгоняет теоретическую и практическую составляющие выявления и пресечения финансовых злоупотреблений в процессе использования государственных ресурсов. Поэтому формы и методы аудита государственных ресурсов должны постоянно обосновываться новыми теоретическими положениями и развиваться в практической деятельности с целью своевременного упреждения негативных явлений их нерационального и неэффективного использования.
Недостаточно или несвоевременно познанные экономические закономерности развития общества, отсутствие адекватных системе развития производственных отношений механизмов аудита за движением государственных ресурсов являются причинами роста теневой экономики. Ярким примером своевременного принятия таких механизмов являются в необходимое время (с определенным запаздыванием) начатые и постоянно проводимые институциональные преобразования и в частности создание федерального казначейства, счетной палаты в России, в результате чего был значительно усилен оперативный контроль за государственными ресурсами. Отслеживание всех процессов, которые являются исходной точкой и последующими этапами формирования и движения государственных денежных потоков, предметно и целенаправленно осуществляет огромный государственный аппарат надзорных, силовых и финансовых органов.
Попроцессный механизм контроля за результативностью использования государственных (муниципальных) ресурсов является важным элементом как теоретического, так и практического обобщения и решения проблем антикоррупционной направленности системы управления в обществе. Чем детальнее и скрупулёзнее отследить все технологические процессы планирования, подготовки, осуществления, движения и учета использования государственных (муниципальных) ресурсов, тем обоснованнее и рациональнее можно осуществлять работу по недопущению нерационального и неэффективного расходования общественных денежных ресурсов (прежде всего бюджетных средств).
Все процессы движения централизованных государственных (муниципальных) денежных ресурсов представляют сложную многообразную систему поступления и использования средств как в пространстве, так и во времени, которые детализируются и регламентируются многочисленными законодательными и нормативно – правовыми актами. В самой природе формирования и движения централизованных государственных денежных потоков на каждом этапе их возникновения имеются специфические особенности возможных нарушений требований нормативных актов по эффективности и результативности использования ресурсов. При этом качество закрепленных нормативными документами требований по эффективному управлению государственными ресурсами должно адекватно отражать все возможности недопущения их нерационального и неэффективного использования. Чем глубже и детальнее изучена и обобщена экономическая природа формирования и использования централизованных государственных ресурсов, тем может быть выше качество нормативно – правовых актов, препятствующих нерациональному использованию средств.
Все многообразие процессов формирования и движения государственных денежных потоков может быть рассмотрено в широком макро и микроэкономическом спектрах изучения и обобщения экономики (как общественного, так и корпоративного секторов). Макроэкономика – это обобщение параметров экономических категорий при формировании и распределении ВВП, оптимизация пропорций накопления и потребления в обществе, балансировка товарно-стоимостных пропорций в обществе - спроса и предложения товаров, работ и услуг, а также решение многих других глобальных социально – экономических проблем развития общества. Контрольно-аналитическая деятельность при обобщении эффективности и результативности использования централизованных государственных ресурсов в общегосударственном, макроэкономическом масштабе зиждется на теоретических положениях рыночных воспроизводственных процессов в обществе, которые исследуются экономической наукой.
Попроцессный государственный аудит следует понимать, на наш взгляд, как постоянный анализ и контроль за государственными ресурсами на каждом этапе (включая его отдельные последовательные стадии) их централизованного формирования и использования. При этом каждый этап должен иметь конкретный четкий механизм и регламентированные технологические процедуры постоянного отслеживания эффективности и результативности использования ограниченных государственных ресурсов. Качественное содержание понятия «ограниченные государственные ресурсы» имеет четко выраженные количественные составляющие, которые на различных этапах обобщения имеют неодинаковую окраску. К примеру, при планировании государственных бюджетных расходов почти все бюджетополучатели, как правило, сетуют на низкий объем выделяемых им средств. Но по завершении финансового года многие бюджетополучатели не полностью используют намеченные к финансированию ресурсы или их основное использование по объему приходится на конец финансового года, когда сложно оперативно отслеживать движение переполненных государственных денежных потоков, что часто приводит к финансовым нарушениям. Стремление бюджетополучателей «освоить» действительно ограниченные государственные бюджетные ресурсы в конце финансового года условно утрачивает понятие «ограниченности». В этих условиях контрольно-аналитическая работа должна быть структурирована на начальных расчетах бюджетных проектировок в первую очередь на детальных процессах (и их этапах) сценарных, прогнозных, предплановых, плановых, проектных бюджетных обоснованиях с учетом реальности и обоснованности технико-экономических, проектно-сметных, планово-нормативных параметров, а также всех нормативных документов по государственным обязательствам и целям общественного развития. Реальность исходных параметров расчетов, адекватное отражение в данных нормативных документах требований результативности и эффективности использования государственных ресурсов должны тщательно обобщаться и проверяться в процессе контрольно-аналитической деятельности, важное место в которой следует отводить внешнему независимому государственному аудиту. От объективности анализа, качества проработки реальности включаемых бюджетных проектировок в систему государственного финансирования в большой степени зависит дальнейшая работа по достижению планируемой эффективности и результативности использования государственных ресурсов на всех последующих стадиях централизованного формирования и движения государственных денежных потоков.
На наш взгляд, требует дальнейшего обобщения и глубокого теоретического финансово – экономического анализа проблема централизации и децентрализации денежных ресурсов, а также состава и структуры денежных потоков в обществе. Излишняя централизация ресурсов в государственном ведении сдерживает инициативу и активность предпринимательской деятельности бизнес-структур. Нахождению оптимальных пропорций объемов изъятия у бизнес-сообщества вновь созданной стоимости по аналогии с теорией Лафера должна способствовать специфическая контрольно-аналитическая деятельность, которая пока только формально провозглашается, но слабо реализуется в практике российской финансово-экономической деятельности. Фискальная политика должна быть непременным объектом стратегического аудита, который должен быть наполнен новым содержанием, направленным на поддержание оптимальных пропорций расширенного воспроизводства.
По аналогии с оптимизацией государственных ресурсов по уровням управления до настоящего времени полностью не решена задача сокращения встречных потоков общественных средств, уменьшения передаточных стадий и многоканальности движения ресурсов. Укрепление вертикали государственной власти привело, на наш взгляд, к чрезмерной жесткости финансовой системы в отношении организации движения централизованных денежных потоков между уровнями власти, фискальными органами, между структурными органами управления и бюджетополучателями. Сейчас наблюдается большое количество стадий и направлений движения потоков государственных денежных средств как в процессе изъятия ресурсов в результате экономической деятельности субъектов хозяйствования, так и в процессе использования общественных средств. Оптимизации перераспределительных процессов, сокращению нерациональных и встречных денежных потоков должны способствовать детальные макроэкономические аудиторские исследования, чем призван заниматься стратегический аудит. Например, многочисленные каналы формирования доходов федерального бюджета с конкретных территорий субъектов РФ целесообразно, на наш взгляд, заменить одним каналом, который должен предусматривать законодательно установленное расщепление между уровнями бюджетной системы общей суммы всех собранных налогов, сборов и платежей на соответствующей территории. Такой макроэкономический взгляд требует проведения высококачественной финансово – экономической работы по обобщению процессов формирования и движения всех государственных денежных потоков на территории каждого субъекта РФ, развития теоретических и прикладных положений регионального финансового балансоведения. При этом определенную сложность представляют оценки и учет финансовых ресурсов, поступающих в региональную государственную казну от крупных глубокоэшелонированных интегрированных корпоративных производственных структур, которые центральные офисы компаний базируют в Москве и других крупнейших городах. Некоторые результаты финансовой деятельности своих подразделений во взаимоотношениях с регионами они определяют внутрикорпоративными нормативными актами, которые не в полной мере сопоставимы с реальной финансово – экономической деятельностью этих региональных подразделений. Интересы владельцев крупных корпораций не всегда совпадают со стремлением регионов по формированию собственных региональных ресурсов. Противоречия интересов, таким образом, могут иметь не только локальную региональную, но и глобальную корпоративную природу. Интерес региона – увеличивать территориальные государственные ресурсы, а стремление корпорации – повышать активы (выручку, прибыль) деятельности всей корпорации, которая имеет производственные звенья также в других субъектах РФ.
Локализация составляющих стоимости общественного продукта, создаваемого корпорациями (крупными корпоративными структурами практически постоянно), не всегда сопоставима с административными границами региональных экономических систем субъектов РФ. Такое несовпадение территориальных и корпоративных интересов приводит к появлению внешних эффектов – полезности или издержек, которые не учитываются в системе рыночного ценообразования, а, следовательно, в объеме поступлений средств от продаж и обращения товаров, работ и услуг в государственную казну. Общество «недополучает» в свое распоряжение часть ресурсов или несет бремя потерь (дополнительных издержек) в силу слабой теоретической изученности и практического обобщения всех процессов формирования и движения как государственных, так и корпоративных денежных потоков. В данном направлении финансово – экономической деятельности крупные корпорации (а тем более монополисты), как правило, быстрее находят решения по оптимизации своих денежных потоков в условиях изменения рыночной коньюктуры, а также для возможной максимизации финансовых результатов своей деятельности. Государственное финансовое регулирование, как правило, отстает по времени от финансово – экономических действий корпораций. Это постоянно ощущается при рассмотрении неожиданного роста цен и тарифов, которые выгодны корпорациям и монополистам, но приводят к разбалансировке достигнутых пропорций благосостояния в обществе. Поэтому экспертно-аналитическая работа аудиторов должна быть направлена также на исследование дополнительных издержек общества в силу действия специфических механизмов рыночных отношений в процессе локализации стоимости общественного продукта и изменения рыночного равновесия в обществе.
Поднятые в статье проблемы требуют проведения теоретических исследований и выработки соответствующего аналитического инструментария для повышения качества контрольно-аналитической деятельности в системе государственного аудита использования общественных ресурсов.
Литература
1. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала-Пресс, 1997.
2. Опенышев С.П., Жуков В.А. Теория и методика государственного финансового контроля
http://old.nasledie.ru/schetpal/15_14/15_14_7/article.php?art=4
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах http://news.kremlin.ru/acts/15786.
4. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году).
5. Государственные и территориальные финансы. Учебн. для вузов. Под ред. Сергеева Л.И., Мнацаканяна А.Г.// Балтийский институт экономики и финансов. Калининград. 2008.
6. Сергеев Л.И. Государственный бюджетный аудит. LAP LAMBERT Academic Publishing, Germany, 2012, ISBN: 978-3-8454-7745-9
7. Овсянников Л.Н. Природа финансового контроля. – Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал 2012, № 3.
8. Mautz R.K., Sharaf H.A. The Philosophy of Auditing. – Sarasota, American Ac-counting Association, 1961.
9. Резолюция Генеральной ассамблеи Организации Объединенных Наций № А/RES/66/209 «Содействие повышения эффективности, подотчетности, результативности и прозрачности государственного управления путем укрепления высших ревизионных учреждений» от 22.12.2011
http://www.un.org/ru/ga/documents/gares.shtml
10. Кондрат. Е.Н. Региональный финансовый контроль в современной России – М.: Юстицинформ, 2011.