Никулкина И.В., Толстякова В.И.

Проблемы формирования бюджетно-налоговых механизмов реализации государственной финансовой политики в развитии Арктической зоны

к.э.н., доцент, заведующий кафедрой «Финансы и банковское дело»

Финансово-экономического института

ФГАОУ ВПО «Северо-Восточный федеральный университет», Якутск

В.И. Толстякова

студент 5 курса Финансово-экономического института ФГАОУ ВПО «Северо-Восточный федеральный университет», Якутск

Проблемы формирования бюджетно-налоговых механизмов реализации государственной финансовой политики в развитии Арктической зоны

Российской Федерации

При выстраивании межбюджетных отношений на территориальном уровне огромное значение имеют применяемые государством механизмы межбюджетного регулирования. 

Современная система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется значительными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. Бюджетно-налоговая система в Российской Федерации ориентирована на перераспределении  федеральных регулирующих налогов, и в установлении узкого перечня собственных налоговых доходов регионов и муниципальных образований. Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов (от 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет этих отчислений). Это связано с тем, что налоговая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов. Бюджеты субъектов РФ получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на их территориях.

Высокая централизация доходов и перегруженность регионов и муниципалитетов расходными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, вынуждают поддерживать обширную систему межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации существует ряд проблем в системе межбюджетных отношений, которые характерны и для северных, арктических регионов (рис.1).

Рис. 1 Основные проблемы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации

Субъекты Арктической зоны Российской Федерации, как впрочем, все субъекты Российской Федерации значительно различаются между собой по территории, численности населения и социально-экономическим показателям. Их отличает наличие или отсутствие ресурсной и промышленной базы, отдаленность или приближенность к транспортным коридорам, развитость или отсутствие производственной и социальной инфраструктуры и многие другие факторы. Причем западная Арктическая зона Российской Федерации более развита и обеспечена основными факторами производства, а экономика восточных арктических территорий развивается однобоко, неразвита инфраструктура, имеется нехватка материальных и трудовых ресурсов. Как следствие экономического неравенства, существует и социальное неравенство арктических регионов. У субъектов Арктической зоны Российской Федерации имеются существенные различия в уровне их бюджетной обеспеченности. Несмотря на выделяемые федеральным центром дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, являющиеся основным видом финансовой помощи регионам, наблюдаются значительные межрегиональные диспропорции  (в среднемесячной заработной плате, в величине прожиточного минимума, в других показателях социальной обеспеченности), В результате углубляется дифференциация арктических регионов по уровню развития территориальных образований, их обеспеченности материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами. Обостряются  проблемы в обеспечении сбалансированности бюджетов субъектов.

Бюджеты арктических регионов имеют особые, характерные только для них расходные обязательства, связанные с экстремальными природно-климатическими условиями, низкой плотностью населения, недостаточной транспортной обеспеченностью, особенностями обеспечения продукцией, прежде всего топливно-энергетическими ресурсами и продовольствием отдельных регионов с ограниченными сроками завоза грузов («северный завоз» сезонными видами транспорта материально-технических ресурсов, продовольствия и товаров народного потребления). Соответственно бюджеты этих территорий несут повышенные расходы, от уровня достаточности которых зависят жизнедеятельность населения.

Таким образом, к особенностям бюджетной системы арктических регионов можно отнести высокую степень зависимости жизнеобеспечения арктических территорий от уровня достаточности бюджетных средств; арктические регионы в значительной степени отличаются между собой по уровню обеспеченности бюджетными доходами.

Кроме того, к проблемам межбюджетных отношений арктических регионов можно отнести:

- снижение или прекращение финансирования из федерального бюджета части обязательств субъектов Российской Федерации;

- сохранение практики наделения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований полномочиями без финансового обеспечения, либо достаточного финансового обеспечения;

- частое внесение изменений в российское законодательство, приводящее к очередным некомпенсируемым сокращениям доходов или увеличениям расходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

- низкое качество управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами;

- субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишены большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования.

Как показывает практика, в настоящее время субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишены большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования. Так, в 2012 году доля региональных и местных налогов в структуре доходов консолидированных бюджетов арктических регионов составила всего лишь 15,2% (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, транспортный налог, земельный налог). Основными причинами сложившейся ситуации являются: недостаточная экономическая обоснованность разграничения и распределения налогов между бюджетами бюджетной системы страны; ограниченность прав органов  государственной власти субъектов Российской Федерации в управлении налогами, даже региональными; низкий уровень заинтересованности и ответственности органов  государственной власти субъектов Российской Федерации за развитие налогового потенциала [4].

В качестве подтверждения выявленных проблем межбюджетных отношений приведем анализ бюджетной обеспеченности и бюджетной устойчивости арктических регионов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации, обеспечивают 8,9% доходов консолидированного бюджета, доля их расходов составляет 9,3% (рис. 2).

Рис. 2 Структура доходов и расходов консолидированного бюджета субъектов РФ и территориальных ГВБФ в 2012 г.

При этом доля налоговых доходов в консолидированном бюджете субъектов Арктики с учетом территориальных государственных внебюджетных фондов составляет 64,4%, неналоговых – 7,2%, безвозмездных поступлений – 28,4%. Высокая доля налоговых доходов отмечается в высокоразвитых добывающих регионах (являющиеся центрами добычи углеводородов). Наибольшую часть налоговых доходов обеспечивают поступления от налога на доходы физических лиц – 36,7% и от налога на прибыль организаций – 36%. Удельный вес налогов на имущество, включающих в себя налог на имущество, как организаций, так и физических лиц, земельный налог и транспортный налог, равен 15,2%, акцизов – 4,7%, налога на добычу полезных ископаемых – 3,6%. Налоги на совокупный доход, доля которых составляет 3,5% в общем объеме доходов, состоят из налогов, уплачиваемых в связи с применением специальных режимов налогообложения (рис. 3).

Рис. 3 Структура налоговых доходов консолидированного бюджета

субъектов Арктической зоны РФ в 2012 г.

Эти показатели свидетельствуют о жесткой зависимости доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от отчислений по федеральным налогам и сборам.

Лидерами по поступлениям от налога на прибыль организаций являются в Красноярский край – 28,9%, Ямало-Ненецкий АО – 25,5% и Республика Саха (Якутия) – 15,1%. Наибольшую часть поступлений от налога на добычу полезных ископаемых в размере 46,3% обеспечивает Республика Саха (Якутия).

В структуре неналоговых доходов превалируют доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности – 40%, доходы от продажи активов – 20%, прочие неналоговые доходы (административные платежи, штрафы, возмещение ущерба и пр.) – 21%, платежи при пользовании природными ресурсами – 14% (рис. 4). В 2012 г. в субъекты Арктической зоны РФ было направлено дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в сумме 54 623 млн. руб., что составляет 42,5% от общей суммы безвозмездных поступлений от других бюджетов.

Рис. 4  Структура неналоговых доходов консолидированного бюджета

субъектов Арктической зоны РФ в 2012 г.

Субсидии бюджетам субъектов Арктической зоны РФ были предоставлены в размере 29 763 млн. руб. (23,2%), субвенции – 22 045 млн. руб. (17,2%). Дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов составили 4 235 млн. руб. (рис. 5). При этом 82,2% дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности пришлось на Республику Саха (Якутия), 62,9% дотаций по сбалансированности бюджетов – на Чукотский автономный округ.

Рис. 5. Структура безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в консолидированный бюджет субъектов Арктической зоны РФ в 2012 г.

Структура расходов консолидированных бюджетов большинства арктических регионов в основном соответствует структуре расходов субъектов Российской Федерации в целом.

На рисунке 6 представлена динамика доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации. Средний темп прироста доходов за 2008-2012 гг. составляет 8,1%, расходов – 10,4%.

Рис. 6  Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета

субъектов Арктической зоны РФ, млрд. руб.

В целом по арктическим территориям консолидированные бюджеты исполнены с дефицитом. В 2012 г. дефицит консолидированного бюджета субъектов РФ с учетом территориальных государственных внебюджетных фондов составил 273 106 млн. руб., субъектов Арктической зоны РФ – 59 067 млн. руб.

Итак, оценка финансового состояния субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации, свидетельствует о большой дифференциации доходов, влияющих на  уровень бюджетной обеспеченности этих территорий и необходимости бюджетного выравнивания.

Анализ бюджетной устойчивости субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации, показал, что устойчивое состояние бюджета наблюдается лишь в двух субъектах: Ненецкий автономный округ и Республика Саха (Якутия) [3][1].

Наибольший коэффициент соотношения регулирующих и собственных доходов отмечен в Республике Саха (Якутия) – 0,688, Чукотском автономном округе – 0,545 (табл. 1). При этом все регионы кроме Республики Саха (Якутия) и Чукотского автономного округа имеют высокие значения коэффициента автономии – в пределах 0,72-0,88 и коэффициента обеспеченности минимальных расходов собственными доходами (кроме Чукотского автономного округа) – от 0,72-0,91. Низкое значение коэффициента бюджетного покрытия равное 0,768 приходится на Чукотский автономный округ.

Таблица 1

Результаты оценки финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации в 2012 г.

Источник: составлено авторами по данным [5,6].

Наиболее высокий коэффициент бюджетной результативности, или иначе сумма доходов на душу населения, и коэффициент бюджетной обеспеченности населения отмечены в Ненецком, Чукотском и Ямало-Ненецком автономных округах.

Одним из основополагающих принципов российской бюджетной системы является сбалансированность бюджета. Для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации применяют различные методики. Одна из них была применена для оценки сбалансированности бюджетов субъектов Арктической зоны Российской Федерации [2][2]. В результате такой оценки было определено, что коэффициенты общей сбалансированности бюджетов Арктической зоны Российской Федерации достаточно высокие, по таким регионам как Республика Карелия, Ненецкий автономный округ, Красноярский край и Республика Саха (Якутия) значения коэффициента равны или больше 1 (табл.2).

Таблица 2

Результаты оценки сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично отнесены к Арктической зоне Российской Федерации в 2012 г. в 2012 г.

Источник: составлено авторами по данным [5,6].

При этом Ненецкий автономный округ обладает наиболее сбалансированным бюджетом, так как регион является «донором», и коэффициент базовой сбалансированности в данном регионе равен 1,056, собственной сбалансированности – 0,927. В остальных регионах этих коэффициентов гораздо ниже, особенно в Республике Саха (Якутия) и Чукотском автономном округе в 2012 г. коэффициент собственной сбалансированности составил 0,636 и 0,501 соответственно.

Анализ показал, что большинство арктических регионов не имеют достаточных средств для реализации возложенных на них расходных полномочий, не говоря уже о возможности направления средств на меры, направленные на устойчивое развитие территорий, и, соответственно, на повышение уровня своих бюджетных доходов. Наибольшую часть доходов бюджетов арктических субъектов обеспечивают налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц, хотя на Арктическую зону Российской Федерации приходится чуть меньше половины поступлений в бюджет по налогу на добычу полезных ископаемых. В целом бюджеты Арктической зоны Российской Федерации характеризуются как неустойчивые, имеющие низкую собственную сбалансированность бюджета.

Вышеизложенные проблемы ослабляют самостоятельность субъектов Арктической зоны Российской Федерации в проведении бюджетно-налоговой политики, усиливают их дифференциацию уровня развития, углубляют структурные дисбалансы экономики Арктической зоны Российской Федерации, и тем самым препятствуют устойчивому развитию арктических регионов.

Выделенные проблемы межбюджетных отношений характерны для всех субъектов Российской Федерации, однако для субъектов Арктической зоны Российской Федерации они отягощены своей «арктической» спецификой. Как уже ранее отмечалось, на развитие экономики и уровень жизни населения арктических регионов отрицательное воздействие оказывает ряд факторов, связанных с экстремальными природно-климатическими условиями, недостаточной транспортной обеспеченностью, неразвитой инфраструктурой, высоким уровнем диспропорции в социально-экономическом развитии. Данные факторы приводят к повышенным издержкам производства и жизнеобеспечения населения. В результате этого условия и качество жизни в ряде арктических территорий ниже, чем в остальных регионах страны. Бюджеты публично-правовых образований Арктической зоны Российской Федерации несут повышенные расходы. Все это значительно усиливает финансовые риски для государства и хозяйствующих субъектов.

Сложность и масштабность задач в сфере освоения и развития Арктической зоны Российской Федерации, острота существующих проблем требуют повышения эффективности стратегического управления экономикой и общественными финансами этого макрорегиона. Бюджетно-налоговая политика должна стать эффективным инструментом реализации экономической и социальной политики в Арктике.

Таким образом, достижение целей устойчивого развития экономики Арктической зоны Российской Федерации предполагают выстраивание эффективных бюджетно-налоговых и таможенно-тарифных механизмов, направленных на усиление стимулирующего влияния финансовой системы на развитие экономики страны в целом.

В этой связи выделим приоритетные направления совершенствования бюджетно-налоговых механизмов реализации государственной финансовой политики в развитии Арктической зоны Российской Федерации:

· формирование эффективной системы межбюджетного регулирования и развитие стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе публично-правовых образований, относящихся к Арктической зоне Российской Федерации;

· разработка объективных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов арктических регионов;

· эффективное управление общественными финансами на территориальном уровне арктического макрорегиона.

В целом реализация вышеуказанных направлений позволит достичь не только оптимального баланса между объективным выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов к увеличению доходной базы, но и создать условия, способствующие повышению инвестиционной привлекательности и устойчивому социально-экономическому развитию арктических регионов.

Литература:

1. Информационно-аналитический доклад «О социально-экономическом положении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам, в 2011 году» http://www.severcom.ru/analytics/item88-1.html

2. Кузнецова Е.В. Методологические основы и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. - №12 (195). – С.54.

3. Любушин Н.П., Черкасова О.Г. Реализация системного подхода в экономическом анализе развития региона // Региональная экономика: теория и практика. – 2012. - №30 (261). – С.3-4.

4. Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. – 2010. – №6, С. – 30.

5. Интернет-сайт Федеральной службы государственной статистики -http://www.gks.ru/

6. Интернет-сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республики Саха (Якутия) - www.sakha.gks.ru

[1] Использована методика авторов Любушин Н.П., Черкасова О.Г. [3].

[2] Для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов Арктической зоны Российской Федерации использовалась методика Кузнецова Е.В. [2].