Котилко В. В.,Грицюк Т.В.

Бюджетная стратегическая политика и энергетическая стратегия России и снг

Аннотация. Рассмотрены принципиальные возможности развития бюджетного потенциала России за счет энергосберегающих отраслей промышленности и энергоемких отраслей. Показана возможность дотационного бюджетного финансирования целевых и защищенных статей расходов федерального бюджета на электроэненрегетику и энергомашиностроение. Охарактеризован принципиальный подход оказания финансовой помощи из бюджета посредством предоставления дотаций, субсидий и субвенций , в том числе энергоемким отраслям промышленности и энергомашиностроению. Показаны преимущества развития энергосберегающих технологий и инновационный характер бюджета развития России в среднесрочном периоде.

Для проведения рациональной бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы. Существуют различные точки зрения о ее сущности. Это необходимо для понимания целей и генеральных задач бюджетной стратегии  на перспективу и оперативного бюджетного планирования в рамках составления бюджетных прогнозов бюджета РФ и бюджетных план на трехлетний период.

В ст. 6 Бюджетного кодекса (БК) РФ записано, что "бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов"[1].

Ряд специалистов, хотя и не ссылаются на БК РФ, фактически разделяют такой подход[2]. Другие авторы считают, что "бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах"[3].

Наконец, группа экономистов полагает, что "все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. Бюджетная система РФ является составной частью финансовой системы РФ" и "включает:

-  федеральный бюджет;

-  21 республиканский бюджет республик в составе РФ;

-  55 краевых и областных бюджетов;

-  1 бюджет автономной области;

-  10 бюджетов 10 автономных округов;

-  29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты)"[4].

Управление бюджетными средствами на региональном, внутрирегиональном (краевом, областном  уровне, и областей в составе краев) уровне, а также на муниципальном уровне (города, поселковые города, региональные округа, городские округа, округа городского округа)  предполагает использование основ законодательства о бюджете РФ (Бюджетный кодекс РФ),  и основано на управлении бюджетными средствами и потоками бюджетных средств через бюджетные ассигнования и дотации из бюджета. На региональном уровне это трансферты. Субсидии целевые и субсидии безвозвратно целевые предназначены на развитие промышленности и тяжелого машиностроения в РФ.

Попытаемся разобраться с сущностью бюджетной системы и начнем с выяснения вопросов: что является ее элементами, могут ли в их качестве выступать бюджеты и когда — в момент их принятия, в процессе исполнения или после их реализации? Ответ на все эти вопросы, по нашему мнению, содержится в отдельных положениях общей части бюджетного кодекса РФ.

В бюджетной системы можно выделить структурообразующие и системоформирующие связи. На уровне управления бюджетом и бюджетными потоками – это прямые и обратные связи, как используемые в бюджетном менеджменте. При этом в бюджетной системе имеется ряд элементов, являющихся ее ядром. Это — Министерство финансов РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления. Они генерируют информацию, на основе которой ассигнования, в конце концов, выделяются в определенном количестве конкретному бюджетному учреждению или организации. В данное ядро поступают также данные от других элементов системы, т.е. существует и обратная связь, которая используется для коррекции финансового процесса.

Бюджетные ассигнования из федерального бюджета и стратегии тенденций развития регионов РФ

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанная Минэкономразвития и торговли РФ ставит своей генеральной  целью - определение путей и способов обеспечения устойчивого повышения благосостояния российских граждан, укрепления национальной безопасности и динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе (2008-2020 годах)[5].

Формируется новая система государственного управления рыночной экономикой, базирующаяся на разделении функций (правоустанавливающих, контрольно-надзорных, предоставления услуг и управления имуществом). Начала функционировать вертикаль власти, имеющая в своей основе нормативно закрепленные разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь, в рамках оперативного и тактического планирования бюджета РФ.

Результат системных преобразований в экономике интегрально выражен в параметрах социально-экономического развития страны. Последние годы российская экономика демонстрирует устойчиво высокие темпы экономического роста (6-7 процентов в год), значительно опережающие динамику мировой экономики. Преодолен спад производства и потребления девяностых годов: в 2006 году объем ВВП составил к уровню 1991 года 102%. При этом коренным образом изменилась структура экономики в пользу отраслей, ориентированных на рыночный спрос. В то же время объем промышленного производства составляет лишь 85% от уровня 1991 года, сельского хозяйства – 79%.

Тенденция усиления регионализации предполагает перестройку экономических отношений на основе региональных и страновых стратегий развития. Развитие мировой экономики характеризуется[6]:

● усилением преференциальных режимов торговли и локальных (региональных, двусторонних) институтов решения стратегических задач экономического роста. Многосторонние универсальные правила торговли будут все более активно дополняться инструментами регулирования, определяющими условия торговли и движения инвестиций между региональными блоками;

● возникновение новых мировых региональных финансовых центров, обеспечивающих эффективное привлечение и движение капитала в странах с наиболее быстро развивающейся экономикой – Китай, Индия, Бразилия, Россия;

● возникновение новых мировых региональных финансовых центров на уровне ЕвАзисСибблок, куда входят от СНГ Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина, Молдова, Киргизия.

● смещением движения капиталов в сторону прямых стратегических инвестиций. Все больше крупных сделок будет базироваться на принципах обмена стратегическими активами, обеспечивающих долгосрочные национальные интересы и паритетную зависимость участников;

Законодательное  использование основных нормативов бюджета  РФ

В законодательство Российской Федерации определены основные тенденции  использования доходной базы бюджета в части налоговых доходов и определены размеры и нормативы отчислений от регулирующих налогов бюджета. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  в разрезе распределения нормативов отчислений от регулирующих налогов и закрепленных доходов Федерального бюджета РФ установлено следующее[7] ( Статья 2):

1) законом субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, могут быть установлены дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в бюджет субъекта Российской Федерации;

2) законом субъекта Российской Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов;

3) органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном пунктами 2 и 3 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), единые и (или) дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц устанавливаются исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с единой методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации.

Финансовая помощь – это отношения между органами  государственной власти и бюджетами Российской Федерации, органами государственной власти  и бюджетами субъектов Федерации  и органами местного самоуправления и бюджетами муниципальными по обеспечению бюджетного выравнивания и уровня доходов регионов[8].

Для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.

Дотация[9] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК РФ).

Субвенция[10] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия[11] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

Субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть - нижестоящим.

Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Нормативно-долевая дотация – это сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной основе и порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) или фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или бюджете субъекта федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долях (процентах) субъектов Федерации и муниципальных образований.

Предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредита заключается лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды он оговаривается (не более шести месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение в законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными чертами бюджетной ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации - соответственно органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному - на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, - и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным - использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.[12]

Существует практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.  Одним из методов бюджетного регулирования на региональном, внутрирегиональном уровне, и на уровне краев и областей.

Создание условий для будущего развития — важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией – необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы[13].

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Нормативы распределения закрепленных бюджетных средств за бюджетами нижестоящего по отношению к федеральному бюджету уровню. Выделяются и обосновываются с использованием методов оказания финансовой помощи бюджетам.

Стратегии развития России и перспективное использование

Прогнозируемое до 2023 года сокращение доходов бюджетной системы по сравнению с фактическим исполнением в 2007 году включает в себя снижение, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов (таблица 3). Однако следует учесть, что в 2007 году в бюджетную систему поступили дополнительные разовые средства от погашения налоговой задолженности в размере 1,8% ВВП. Поэтому для сравнения лучше использовать доходы бюджетной системы за 2007 год, очищенные от этих дополнительных поступлений[14].

Таблица 1[15].

Изменение доходов бюджетной системы за период 2008 -2023 годы,

в п.п. ВВП, базовый сценарий

Как видно из таблицы, снижение доходов бюджетной системы к 2023 году по сравнению с 2007 годом составит 6,7 п.п. ВВП для бюджетной системы в целом и 8,9 п.п. ВВП для федерального бюджета. Главным образом, падение доходов бюджетной системы происходит за счет нефтегазовых доходов: для федерального бюджета РФ.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: посредством передачи финансовой помощи из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня, и финансовая помощь предоставляется посредством субвенций. Здесь осуществляется финансовое регулирование финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

Примером оказания финансовой помощи регионам  являются кредиты  займы международных финансовых организаций (таблица 4)[16].

Структура расходов бюджетов бюджетных систем стран «Группы семи» и Российской Федерации в процентах к ВВП представлена в следующей таблице3[17]

Таблица 3.

Структура расходов бюджетов бюджетных систем стран «Группы семи» (по данным МВФ, ОЭСР) и Российской Федерации

(в % к ВВП)

Примечание: *Значение показателя по строке «Всего расходов» может отличаться от суммы расходов по столбцам на 0,1-0,3 процентного пункта из-за статистической погрешности.

Стратегии развития энергетики и элетроэнергетики России и СНГ[18]

Описание существующих моделей и принципов интеграции национальных электроэнергетических рынков, общий обзор и сравнение моделей функционирования объединенных рынков электрической энергии

В настоящее время работают параллельно  десять национальных электроэнергетических систем СНГ, а также энергосистемы стран Балтии. При этом  никакие политические процессы не влияют на взаимодействие энергосистем стран СНГ. Это выгодно всем, так как страны-участницы за счет параллельной работы национальных энергосистем получают дополнительные резервы электроэнергии, например, в случае аварийной ситуации за счет разности часовых поясов обеспечивают более благоприятный режим прохождения максимумов нагрузки. Разработка новой Концепции предполагает в отдаленной перспективе осуществить переход  к созданию экономической, правовой и технической основы для дальнейшей интеграции общего энергетического рынка ЕЭП в рамках  СНГ с электроэнергетическими рынками стран Европейского союза и Азиатского континента. . Методологически важно предусмотреть реализацию этапа принятия ряда нормативных документов, которые лягут в его основу. В частности, речь идет о разработке технологических регламентов, единых стандартов и унифицированных требований к системам защиты и автоматики. После создания правовой основы потребуется поэтапная экономическая либерализация электроэнергетики, внедрение рыночных механизмов и конкуренции на пространстве ЕЭП. Следует обратить внимание на опыт объединения энергосистем скандинавских стран, где участники на принципах биржи покупают и продают энергию, что пока невозмжно в рамках существующих нормативно-правовых документах в странах ЕЭП.

Необходимо также учесть опыт образования Евразийского банка развития (ЕАБР), который  является международной финансовой организацией, призванной содействовать экономическому развитию и интеграционным процессам на евразийском пространстве. Основные направления финансовой деятельности банка связаны с электроэнергетикой, водно-энергетическим комплексом, транспортной инфраструктурой и высокотехнологичными и инновационными отраслями.

Основным препятствием для реализации предполагаемой Концепции общего энергетического рынка стран ЕЭП являются низкие объемы торговли электроэнергией и скромные взаимные инвестиции в том секторе экономики.

Обладая крупнейшими запасами угля и газа, гигантским гидроэнергетическим потенциалом, а также конкурентным преимуществом в энергетическом машиностроении, страны ЕЭП имеют огромные потенциальные предпосылки для формирования данного рынка.

Несмотря на заметное оживление в течение последних лет, взаимные инвестиции все же находятся на низком уровне и характеризуются односторонней структурой. Практически все инвестиции осуществлены российской стороной. Малые объемы взаимной торговли электроэнергией и низкий уровень взаимных инвестиций не соответствуют огромному потенциалу сектора.

Методологической особенностью данной концепции является обязательная увязка рынка электрической энергии и мощности с другими элементами энергетических рынков (углеводородов, угля, урана) поскольку они взаимосвязаны, имеют общие и специфические черты.

В частности необходимо обеспечить сочетание комплексного подхода к топливно-энергетическому балансу и функциональной интеграции на отдельных рынках. Это, в конечном итоге, позволит реализовать принцип сравнительных преимуществ вовлеченных в процессы интеграции государств. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что энергетические отрасли формируют отдельные рынки со своей спецификой регулирования. Отсюда  Общий энергетический рынок, которая находится в основе систематической работы, например, в ЕврАзЭС, будет состоять из ряда общих рынков: общего электроэнергетического рынка, общего рынка нефти и газа, а затем и общего рынка угля. Позже будет создан общий рынок урана. Несмотря на очевидную зависимость, эти рынки очень  специфичны каждый по себе и поэтому должны регулироваться независимо друг от друга.

Методология разработки Концепции учитывает также мировые тенденции, логика которых  подталкивает страны ЕЭП  к выходу за узкие пределы постсоветского пространства. В этом заинтересованы как Россия и Казахстан, выступающие локомотивами ОБЩЕГО РЫНКА ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ И МОЩНОСТИ ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ ЕДИНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА. Другие страны – Армения, Азербайджан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан, Украина, Беларусь также  могут получить реальные преимущества в качестве экспортеров и транзитеров электроэнергии в случае запуска реальных механизмов общего рынка электроэнергии с такими странами евразийского суперконтинента как Китай, Иран, Индия, Турция и страны ЕС.

Общий рынок электрической энергии и мощности стран ЕЭП предполагает постепенное поэтапное развитие, основанное на ряде двух- и многосторонних соглашений.

В отличие от Евросоюза, Северной Америки, Южной Америки, Юго-Восточной Азии и других макрорегионов, стремящихся к созданию общих электроэнергетических рынков, единая система – построенная ранее на административных отношениях унаследовали от СССР, как единые технические стандарты, так и развитые трансграничные мощности по передаче электроэнергии. В настоящее время речь должна идти о создании эффективного общего рынка электроэнергии, основанного на рыночных принципах.

Опыт моделирования, прогнозирования и разработки единых принципов сотрудничества в сфере энергоресурсов в странах СНГ

В настоящее время разработан «Проект Концепции сотрудничества государств – участников СНГ в сфере энергетики, опирающийся на План мероприятий по реализации первого этапа (2009–2011 годы) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года. В этой работе участвовал Институт энергетических исследований Российской академии наук.

Проект Концепции представляет собой совокупность согласованных взглядов и скоординированных подходов государств – участников СНГ к сотрудничеству в энергетической сфере и определяет цели, задачи, принципы, механизмы и основные направления сотрудничества государств – участников СНГ в этой области.

Концепция основывается на приоритете экономических интересов государств – участников СНГ и направлена на создание условий, обеспечивающих энергетическую безопасность стран Содружества.

В качестве целей, в частности, определено обеспечение:

удовлетворения внутренних потребностей государств – участников СНГ в энергоресурсах за счет внутренних и внешних источников;

увеличения экспортного потенциала и экспорта энергоресурсов государств – участников СНГ;

устойчивого роста национальных экономик на основе эффективного использования энергетических ресурсов и возможностей международной торговли энергоресурсами.

Концепция предусматривает развитие сотрудничества на принципах:

взаимной выгоды;

равноправия и недискриминации;

соблюдения действующего законодательства государств – участников СНГ;

транспарентности;

экономической и энергоэффективности;

ресурсосбережения;

экологической безопасности;

использования передового опыта и других.

Предусматривается, что будут использоваться следующие механизмы сотрудничества:

унификация норм, правил и технических регламентов в сфере энергетики;

установление согласованных правил ценообразования на энергоресурсы и определения тарифов на их транспортировку;

совершенствование и гармонизация налогового и таможенного законодательства в целях создания благоприятных экономических условий сотрудничества государств – участников СНГ в сфере энергетики;

совместные инвестиционные проекты;

обмен опытом и передовыми технологиями и другие.

В целях выполнения Концепции подготовлен проект Плана первоочередных мероприятий по ее реализации, который разбит на разделы:

топливно-энергетический комплекс;

углеводородные энергоресурсы и уголь;

электроэнергетика.

В разделах проекта Плана содержатся мероприятия по реализации положений Концепции, указаны сроки и ответственные за их выполнение. Предполагается, что проект Плана будет корректироваться по мере необходимости».

Проект Концепции разработан из необходимости применения новых механизмов и форм сотрудничества на основе принципов и норм международного права, основывается на приоритете экономических интересов государств – участников СНГ. В нем ставится задача повышения эффективности производства и потребления энергии, надежности энергосбережения и экологической безопасности потребителей в условиях рыночной экономики, перехода от двусторонних соглашений к многосторонним, осуществления совместных энергетических программ и их финансирование.

Одновременно разработан проект Соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в области эксплуатации межгосударственных линий электропередачи национальных электроэнергетических систем.

Данный проект рассмотрен Электроэнергетическим Советом СНГ, Советом руководителей таможенных служб и в основном одобрен Экономическим советом СНГ 19 июня 2009 года.

Главной задачей Соглашения является обеспечение благоприятных условий хозяйствующим субъектам для обслуживания межгосударственных ЛЭП, что позволит осуществить их надежную работу и повысить эффективность выполнения Договора по обеспечению параллельной работы электроэнергетических систем государств – участников СНГ от 25 ноября 1998 года.

Активные действия государств – членов Электроэнергетического Совета после экономического кризиса 90-х годов прошлого столетия помогли стабилизировать положение и начать восстановление энергообъединения государств Содружества. В июне 2000 года была восстановлена параллельная работа ЕЭС России и национальной энергосистемы Казахстана, а в сентябре 2000 года впервые осуществлено объединение на параллельную работу энергосистем Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, входящих в объединенную энергосистему Средней Азии, с национальной энергосистемой Казахстана. В августе 2001 года к энергообъединению государств Содружества на параллельную работу присоединились энергосистемы Украины и Молдовы. Таким образом, с осени 2001 года в составе объединения энергосистем стран СНГ начали параллельно работать энергосистемы 11 стран из 12 (кроме энергосистемы Армении).

Параллельно с энергообъединением государств – участников Содружества до настоящего времени работают также энергосистемы Литвы, Латвии и Эстонии, а также энергосистема Монголии.

Осуществляется передача и обмен электроэнергией с энергосистемами сопредельных государств – Норвегии, Финляндии, Польши, Словакии, Венгрии, Турции, Ирана, Китая, Афганистана.

На рубеже XX и XXI столетий была достигнута определенная стабилизация работы электроэнергетической отрасли в странах СНГ, наметился рост количественных и улучшение качественных показателей.

Однако в этом важнейшем направлении деятельности имеется ряд нерешенных проблем. До настоящего времени энергосистема Республики Армения работает изолированно от объединения энергосистем государств – участников СНГ и параллельно с энергосистемой Ирана. Энергосистема избыточна и осуществляет обмен электроэнергией с Ираном и экспорт электроэнергии в Грузию.

Обеспечению устойчивой параллельной работы объединения энергосистем стран Содружества во многом содействует принятие основных технических требований, разрабатываемых и вносимых на утверждение Электроэнергетического Совета Комиссией по оперативно-технологической координации совместной работы энергосистем стран СНГ и Балтии.

Среди основных документов, утвержденных Советом в последние годы, можно назвать Концепцию регулирования частоты и перетоков в энергообъединении стран СНГ и Балтии, Правила планирования графиков перетоков электроэнергии, Правила и рекомендации по регулированию частоты и перетоков. Отмечая важность продолжения работы по разработке основных технических требований к параллельной работе объединения энергосистем стран СНГ, следует отметить, что не решен один из принципиальных вопросов – это обязательность выполнения принимаемых документов всеми участниками параллельной работы.

В статье 13 Договора об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств – участников СНГ записано, что стороны будут принимать меры к формированию и развитию открытого и конкурентоспособного межгосударственного рынка электрической энергии и мощности на базе электроэнергетических систем государств – участников Договора. То есть речь идет о формировании общего электроэнергетического рынка государств Содружества.

Практическое решение указанного вопроса было начато в декабре 2001 года, когда образовалась рабочая группа Совета по формированию общего электроэнергетического рынка стран СНГ. И первым фундаментальным документом, разработанным группой, явились базовые принципы организации межгосударственного электроэнергетического рынка государств – участников Содружества, на основе которых была подготовлена и утверждена Советом глав правительств Концепция формирования общего электроэнергетического рынка стран СНГ.

Впоследствии Советом глав правительств и Электроэнергетическим Советом СНГ в период 2005–2008 годов был принят пакет документов, связанных с формированием общего электроэнергетического рынка стран СНГ. К ним можно отнести Соглашение о формировании общего электроэнергетического рынка стран СНГ от 25 мая 2007 года, Соглашение о гармонизации таможенных процедур при перемещении электрической энергии через таможенные границы государств – участников Содружества от 22 ноября 2007 года, Общие принципы осуществления транзита электроэнергии по электрическим сетям государств – участников СНГ, утвержденные Электроэнергетическим Советом 19 мая 2006 года.

В октябре 2007 года Советом были согласованы предложения об этапах формирования общего электроэнергетического рынка стран СНГ и их основных характеристиках, а 24 октября 2008 года Советом одобрен проект Протокола об этапах формирования общего электроэнергетического рынка государств – участников СНГ, который рассмотрен Комиссией по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ в мае 2009 года. В соответствии с решением Комиссии данный проект документа направлен в страны Содружества на согласование.

Экономическим советом СНГ 13 марта 2009 года была одобрена разработка проекта прогноза производства и потребления энергоресурсов государств – участников СНГ на период до 2020 года, осуществленная Институтом энергетических исследований Российской академии наук совместно с Исполнительным комитетом СНГ на основе представленных государствами – участниками материалов.

Для его подготовки использовались также материалы, представленные Межправительственным советом по нефти и газу, Электроэнергетическим Советом СНГ, Комиссией государств – участников СНГ по использованию атомной энергии в мирных целях, Межгосударственным статистическим комитетом Содружества, Международным энергетическим агентством, материалы национальных энергетических программ, ЕЭК ООН «Энергоэффективность и энергетическая безопасность в СНГ».

При формировании прогноза учитывался новый набор факторов и данных (как по составу, так и их характеристикам), не использовавшийся в разработанной версии прогноза до 2005 года. Он увязан с прогнозами развития мировой энергетики и программами интеграции в рамках СНГ (ЕврАзЭС, ШОС). Можно сказать, что впервые в международной практике разработан прогноз развития энергетических балансов СНГ по нескольким сценариям (ранее подобные работы делались в формате СССР).

Если говорить о Методике формирования прогноза производства и потребления энергоресурсов государств – участников СНГ, то в основу расчетов положена методика Международного энергетического агентства формирования энергетических балансов (по первичным энергоресурсам и отдельным видам энергоносителей).

Анализ ретроспективы и современного состояния производства и потребления энергоресурсов государств – участников СНГ выполнен на основе национальных статистических отчетов и данных международных организаций по единой методической основе. Экономические показатели определялись в сопоставимых ценах (доллары США) и по «паритету покупательной способности за 2005 год». Показатели производства и потребления энергетических ресурсов определялись на основе международной методики и на базе балансовых расчетов в едином для всех государств формате. В частности, энергетические показатели пересчитаны в тонны нефтяного эквивалента (т н.э.), как принято в международной методике.

Для «базового» сценария выполнен анализ «снизу вверх» – от национальных прогнозов (по государствам) к региональному (по СНГ в целом).

Для «альтернативных» прогнозов использовался «смешанный» подход с последующим согласованием регионального и государственных прогнозов. «Смешанный» подход подразумевает задание целевых ориентиров в целом по СНГ с последующей разбивкой по государствам – участникам СНГ. Затем результаты по государствам корректируются на основе детальной информации и суммируются для проверки исходной гипотезы целевых ориентиров.

Учет внешних факторов (динамика экономического развития регионов мира, емкость потенциальных рынков энергоносителей для стран-экспортеров из СНГ и мировые цены на энергоресурсы) осуществлен по последнему прогнозу мировой энергетики Международным энергетическим агентством 2008 года.

Результаты анализа ретроспективной информации и существующего состояния производства и потребления энергоресурсов государств – участников СНГ состоят в следующем.

В ходе исследования развития макроэкономической ситуации, а также производства и потребления энергетических ресурсов государств – участников СНГ определено, что, например, в 2007 году средние темпы экономического развития в государствах – участниках СНГ составили 9 %.

СНГ стало одним из самых динамично развивающихся регионов мира. В то же время уровень жизни населения в государствах – участниках СНГ крайне неоднороден и в целом отстает от такового развитых стран.

Совокупный энергетический потенциал государств – участников СНГ составляет около 11 % мировых доказанных запасов нефти, уступая среди экономических сообществ только ОПЕК, более 41 % мировых запасов природного газа (первое место в мире) и 25 % мировых запасов угля (первое место в мире).

Государства – участники СНГ имеют огромный потенциал энергосбережения, который, по оценкам экспертов, составляет от 420 до 450 млн т н.э. В настоящее время энергоемкость экономики отдельных государств – участников СНГ в 3–3,5 раза превышает уровень промышленно развитых стран. Наиболее высокие показатели энергоемкости ВВП среди государств – участников СНГ наблюдаются в Казахстане, Туркменистане, Узбекистане, Украине.

Доля атомных электростанций (АЭС) в суммарном производстве электроэнергии в последние годы составляет в Армении свыше 40 %, в России – около 16 % и в Украине – около 48 %. В целом по СНГ доля атомной энергии в производстве электроэнергии приближается к 18 %.

Анализ изменения производства и потребления первичных энергетических ресурсов (ПЭР) за 1990–2008 годы показал, что государства – участники СНГ в целом по общему производству энергетических ресурсов к 2008 году превысили уровни 1990 года. В то же время в 2008 году производство ПЭР по сравнению с 2000 годом увеличилось на 27 %, в том числе в Азербайджане – почти в 3,5 раза, Казахстане – на 80 %, России – на 27 % и Туркменистане – на 40 %. В целом по СНГ потребность в ПЭР за  1990–2008 годы уменьшилась почти на 23 %. При этом по сравнению с 2000 годом рост потребления ПЭР в СНГ составил почти 12 %.

Подводя итоги анализа ретроспективы и современного состояния макро-и энергоэкономических показателей, энергетики и энергетических балансов стран СНГ, можно сделать следующие выводы.

Сочетание социальных, экономических и технологических факторов (рост ВВП, уровня жизни населения, нереализуемый до сих пор потенциал энергосбережения) предопределяет повышение спроса на энергоносители практически во всех государствах – участниках СНГ, в то время как изменение ценовой конъюнктуры в торговле энергоресурсами в силу инерционности спроса еще не позволило изменить указанную тенденцию к росту.

Различия в структуре производства и потребления энергетических ресурсов являются объективной основой для расширения торговли энергетическими ресурсами и взаимной интеграции государств – участников СНГ в энергетической сфере.

Потенциал экспорта энергоресурсов  из государств – участников СНГ на период до 2020 года довольно велик даже с учетом внутрирегиональной торговли, и его можно увеличить за счет реализации программ повышения энергоэффективности во всех государствах – участниках СНГ.

«Базовый» сценарий сформирован на основе национальных прогнозов развития экономики и энергетики государств – участников СНГ (табл. 4).

В целом «базовый» сценарий производства и потребления энергоресурсов государств – участников СНГ за 2008–2020 годы характеризуется высокими темпами роста производства первичных энергоресурсов (в 1,39 раза), в том числе добычи природного и попутного газа (в 1,38 раза), угля (в 1,36 раза), нефти (в 1,27 раза). Производство электроэнергии в государствах – участниках СНГ увеличится в «базовом» сценарии с 2008 по 2020 год в 1,49 раза (рис. 1,2). Наибольшими темпами в СНГ будет повышаться добыча газа, приросты которого ориентированы на наращивание экспорта. Лидерами в этой отрасли на рассматриваемый период будут Казахстан, Россия, Туркменистан, Узбекистан и несколько позднее – Азербайджан. Доля России в структуре добычи нефти и природного газа к концу рассматриваемого периода будет снижаться главным образом за счет увеличения доли государств Центральной Азии. Государства – участники СНГ в течение всего рассматриваемого периода будут увеличивать свой потенциал экспорта нефти и газа, в то время как возможности для экспорта угля снизятся в связи с ростом его потребления на внутренние нужды государств – участников СНГ, прежде всего для производства электроэнергии. Экспортные возможности электроэнергетики государств – участников СНГ повысятся в связи с увеличением спроса на нее, главным образом на азиатских рынках.

Баланс производства и потребления первичных энергоресурсов государств – участников СНГ по «базовому» сценарию

Рис.1 Динамика производства энергоресурсов в СНГ. «Базовый» сценарий

Рис. 2 Динамика потребления энергоресурсов в СНГ. «Базовый» сценарий

«Базовый» сценарий сохраняет тенденцию развития экономики государств – участников СНГ за счет значительного роста объемов потребления топливно-энергетических ресурсов, низкого уровня использования альтернативных видов энергии, высокой энергоемкости ВВП по сравнению с промышленно развитыми странами.

Если подвести итоги прогнозирования балансов производства и потребления энергоресурсов государств – участников СНГ в соответствии с «базовым» сценарием, то можно сказать, что он сохраняет тенденцию развития экономики государств – участников СНГ за счет значительного роста объемов потребления топливно-энергетических ресурсов и низкого уровня использования альтернативных видов энергии.

При «базовом» сценарии развития сохраняется сложившаяся в 2000–2008 годах тенденция практически прямой зависимости экономического роста в государствах – участниках СНГ (при росте благосостояния населения) и уровней потребления энергии. В большинстве стран СНГ это будет происходить за счет электроэнергетики (рост потребления электроэнергии требует дополнительных расходов топлива на электростанциях) и коммунально-бытового сектора.

При данном сценарии изменение структуры энергетических балансов государств – участников СНГ происходит умеренными темпами, что в целом незначительно изменяет ее к концу рассматриваемого периода.

Реальность поставленных целей такого сценария подтверждается уровнями развития топливно-энергетических комплексов, предусмотренными в национальных программах, прогнозными балансами взаимной торговли энергетическими ресурсами государств – участников СНГ и поставками их на экспорт.

В качестве «альтернативных» сценариев определены два вида – «энергоэффективный» и «повышенный».

«Энергоэффективный» сценарий формировался на основе предположения о снижении, по сравнению с «базовым», уровней внутреннего спроса на энергоресурсы в государствах – участниках СНГ за счет проведения интенсивной политики энергосбережения. Одновременно с этим учитывались проблемы экологии, которые в данном сценарии также рассматривались как приоритетные. При этом делалось допущение, что уровни добычи и производства энергоресурсов в государствах – участниках СНГ остаются аналогичными «базовому» сценарию (табл. 5). Таким образом, рассматривались возможности повышения экспортного потенциала государств – участников СНГ за счет повышения энергосбережения и роста энергоэффективности. В данном сценарии наблюдается снижение потребления органических энергоресурсов на 6–7 % по сравнению с «базовым».

Проведение интенсивной политики энергосбережения на основе опыта промышленно развитых стран реализует возможности государств – участников СНГ по достижению более эффективного использования топливно-энергетических ресурсов за счет приоритетного инвестирования научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ, внедрения технологий нового поколения. Речь идет о гарантированном обеспечении инновационного пути развития всех отраслей экономики государств – участников СНГ, конкурентоспособности на мировом рынке.

Баланс производства и потребления первичных энергоресурсов государств – участников СНГ по «энергоэффективному» сценарию

«Повышенный» сценарий формировался на основе предположения о высоких темпах роста мировой экономики за счет высокой экономической активности в странах Азии (Индия и Китай). В этом сценарии предполагаются высокие уровни мировых цен на энергетические ресурсы в связи с повышенным спросом на внешних рынках, а также производства и добычи энергоресурсов, в том числе в государствах – участниках СНГ (табл.6). В данном сценарии предполагается увеличение темпов роста ВВП на 2–3,5 % по сравнению с «базовым» сценарием. Уровни производства ПЭР в СНГ по этому сценарию превышают показатели «базового» в конце рассматриваемого периода на 5,5 %, а по потреблению – ниже на 0,9 % из-за более высоких цен на энергоносители как на национальных рынках государств – участников СНГ, так и при торговле энергоресурсами между ними.

Баланс производства и потребления первичных энергоресурсов государств – участников СНГ по «повышенному» сценарию

«Альтернативные» сценарии (по отношению к «базовому») существенно изменяют ситуацию с производством и потреблением энергетических ресурсов на национальном и региональном уровнях формирования балансов.

В обоих «альтернативных» сценариях Азербайджан остается одним из крупнейших производителей первичных энергоресурсов среди государств – участников СНГ и нетто-экспортером ПЭР. В конце прогнозного периода производство ПЭР в республике по «повышенному» сценарию превышает уровень, достигаемый в «энергоэффективном» сценарии, примерно на 5 %. Разница достигается за счет более высоких уровней производства нефти и газа, экспорт которых ориентирован в основном на европейский рынок. Внутреннее потребление первичных энергоресурсов в Азербайджане по «энергоэффективному» сценарию в 2020 году ожидается ниже на 7,8 % по сравнению с «повышенным». В балансе республики при «энергоэффективном» сценарии доля углеводородного топлива ниже, чем в «повышенном», за счет более интенсивного использования возобновляемых энергоресурсов.

[1] Бюджетный кодекс РФ. М.: НОРМА, 2012, с. 5.

[2] Бюджетная система Российской Федерации. Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. М.:ЮРАЙТ, 2012. с. 30

[3] Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. М.:ЮНИТИ, 2010, с. 520.

[4] Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации М , 2011, с 43-44.

[5] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанная Минэкономразвития и торговли РФ, 2008г.

[6] Программа  долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2010года.

[7] О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Принят Государственной Думой 7 декабря 2005 года. Одобрен Советом Федерации 14 декабря 2005 года.

[8] Грицюк Т.В. Управления доходами бюджетов. Глава  книги «Бюджетная система РФ».- М.: Изд-во ГУУУ, 2007г.

[9] Дотация – лат. dotacio – дар, пожертвование / Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 2009. С. 213.

[10] Субвенция - лат. subvenire - приходить на помощь / Современный словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 2009. С. 585.

[11] Субсидия - лат. subsidium - помощь, поддержка / Современный словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 2009. С. 585.

[12] Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2009. С. 337.

[13]  Стратегия развития бюджета до 2023 г. Minfin.ru

[14] Стратегия бюджета до 2023г. Minfin.ru

[15] Приложение № 19 к  Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"

[16] Приложение № 18 к  Федеральному Закону «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011годов»

[17] Финансовая помощь бюджетам. Раздел Отчета ОЭСР по Европейским странам за 2012год. AVSTRYA  magazine of menedgmtnt of financy.2012г.

[18] Котилко В.В.  Международная практика по организации межгосударственных рынков электрической энергии Отчет СОПС, 2013г. Федеральное государственное бюджетное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил», на английском языке - The Federal Governmental and Academic Institute «Council for the Study of Productive Forces».