Сычева И.В.

Государственно-частное партнерство как инструмент развития социально-ориентированной экономики в регионах

Тульский государственный университет, Россия

Государственно-частное партнерство как инструмент развития социально-ориентированной экономики в регионах

С принятием в октябре 2008 г. Концепции  долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. «Россия– 2020»  в экономическом обиходе стал широко использоваться термин «социально ориентированная экономика». Он является развитием введенного в 1946 г. экономистом Альфредом Мюлльером-Армаком названия системы «Социально–рыночная экономика» (нем. Soziale Markwirtschaft). Автором концепции  этой системы  был Людвиг Эрхард, министр экономики, а впоследствии федеральный канцлер Германии. Концепция рассматривалась как альтернатива капитализму и социализму.

Со временем произошло ее развитие. И сегодня мы говорим о социально-ориентированной экономике, функционирование которой так направляется и регулируется государством, всем обществом, что конечные его цели подчиняются интересам не только одних собственников средств производства, но и других участников процесса, в том числе граждан государства.

Основным препятствием успешной реализации концепции социально-ориентированной экономики является отсутствие у государства необходимых средств. Поэтому решение задач и проблем лежит в плоскости реализации  концепции государственно – частного партнерства (ГЧП). Оно представляет собой юридически закрепленные взаимоотношения между государственным и частным секторами национальной экономики на основе разделения выгод и рисков в пространстве исключительной ответственности государства для наиболее эффективной реализации социально-значимых проектов. В западной терминологии  ГЧП обозначают термином Public-Private Partnership.

На сегодняшний день выделяют две основные группы форм взаимодействия – корпоративную (юридическое лицо или совместное предприятие) и договорную (концессия, аренда, договор об оказании услуг, сервисные или операторские соглашения и другое).

Корпоративная форма ГЧП представляет собой организацию совместного предприятия государственным и частным партнерами. Реализуется либо путем создания совместной компании, либо присоединением государственного и частного партнера к уже существующей компании. В большинстве стран в такой форме государство владеет блокирующим пакетом акций или, как во Франции, большей  частью активов.

– концессии, предполагающие и не предполагающие переход права собственности;

– контракты на выполнение работ, предоставление услуг и на управление;

– контракты на  основе лизинга или аренды;

– соглашения о разделе продукции.

Довольно широко в мировой практике используют концессии, когда государство или муниципальное образование, оставаясь полноправным собственником имущества, передает частному партнеру полномочия выполнять в течение определенного срока (как правило, не более 40 лет) определенные функции, необходимые  для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. При этом концессионер на оговоренных условиях платит концессионную плату.

Реализация всех возможностей концепции ГЧП во многом зависит от уровня развития рынка проектов ГЧП в конкретной стране. Сегодня в зависимости от степени состояния нормативно-правовой базы, методологии и практики реализации подобных проектов выделяют три стадии его зрелости.

На второй стадии происходит завершение формирования нормативно-правовой базы с учетом ошибок, имевших место на первой стадии, создаются инструменты защиты интересов частного партнера. Также актуальной является стандартизация процессов в рамках ГЧП. Это способствует появлению большего, по сравнению с первой стадией, количества успешных проектов.  Частный сектор более охотно участвует в проектах ГЧП, появляется возможность передачи объекта ГЧП в собственность к частному партнеру, что является важным для перехода к третьей стадии развития рынка ГЧП.

На третьей стадии для применения ГЧП открыты практически все сферы, находящиеся в зоне исключительной ответственности государства, включая систему исполнения наказаний и оборону. Также становится доступен максимально широкий спектр форм взаимодействия, что существенно увеличивает объемы сделок, совершаемых в рамках ГЧП.

В России рынок проектов ГЧП в настоящее время находится на первой стадии развития, несмотря на то, что определенные шаги по созданию нормативно-правовой базы в этой области были предприняты еще в 1995 году, когда был принят федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»[1]. Но только в 2005 году последовало принятие закона «О концессионных соглашениях» [2], позволившего всерьез заговорить о становлении рынка проектов ГЧП в России.

Сведения о структуре этого рынка разнятся. Так, по данным [3] на сегодняшний день основная доля проектов ГЧП (29,5%) реализуется в сфере ЖКХ,  несколько меньшая доля (20.6%) – на транспорте и только 11,6% – в социальной сфере. Остальные 38,3 % проектов  реализуются в других отраслях. По информации А.В.Баженова [4], ссылающегося на данные Внешэкономбанка, в 2012 г. из 275 проектов этого рода 70 проектов (25%) приходилось на транспортную инфраструктуру, 58 проектов (22%) – на социальную инфраструктуру, 51 проект (18%) и 50 проектов (18%) – соответственно на комплексное развитие территорий и коммунальное хозяйство. Остальные 46 проектов (17%) реализовывались в других отраслях. Таким образом, вложения в объекты социального значения по-прежнему осуществляются за счет специальных государственных программ.

В то же время опыт стран – лидеров по развитию и применению концепции ГЧП  показывает, что ее можно успешно использовать и в социально – значимых отраслях экономики. Для стран с развитым рынком ГЧП (США, Великобритания, Италия, Канада, Германия, Франция) на первом месте по количеству осуществленных проектов находится сфера здравоохранения (29,92%), на втором месте – образования (22,44 %) и  только на третьем –транспортная инфраструктура (14,96 %).

В каждой из названных стран существует собственная приоритетная отрасль социальной сферы для  применения ГЧП. В Германии около 43 % проектов ГЧП приходится на образование, в Италии, Канаде и Франции приоритетной отраслью является здравоохранение [5].

В то же время следует отметить, что в России начинает складываться позитивная практика реализации социальных проектов ГЧП в таких регионах как Москва, Санкт-Петербург, республика Татарстан,  Белгородская, Новосибирская, Тульская. Ульяновская области и других. Используют концессию в следующих сферах:

– в образовании (строительство и реконструкция детских садов, школьных стадионов);

– в здравоохранении (капитальный ремонт зданий для стоматологических поликлиник, создание и реконструкция оздоровительных, реабилитационных центров);

– в спорте (строительство бассейнов и других коммерчески эффективных спортивных сооружений);

– в культуре (создание парковой инфраструктуры);

– в строительстве дорожно-транспортной инфраструктуры;

– в ЖКХ (реконструкция и модернизация газовых  и тепловых сетей, котельных).

Варианты концессионных соглашений  могут быть  разными.

Например, первый вариант: муниципалитет выставляет на конкурс строительство детского сада с объемом частных инвестиций в 200 млн. рублей. Инвестор после строительства детского сада будет оказывать образовательные услуги для детей, из которых порядка 25–35% воспитываются в малообеспеченных семьях. Оплата услуг для них будет полностью происходить из муниципального бюджета. Для оставшейся части воспитанников, помимо бюджетных средств за оказание услуг будет вноситься родительская плата. Детский сад остается в собственности муниципалитета (г.Москва, г.Новосибирск, г. Санкт–Петербург).

Второй вариант: городское здание, находящееся в муниципальной собственности и относящееся к памятникам архитектуры, предоставляется властью под открытие многопрофильного медицинского центра. Город вошел в число акционеров с 25% акций. Оставшиеся 75% акций приобретают частные инвесторы для реконструкции и оснащения здания (г.Белгород).

Третий вариант: муниципалитет выделяет участок под строительство ледового дворца (г.Ульяновск, г.Чебоксары, г.Новомосковск Тульской области). Стоимость объекта – порядка 1,3 млрд. рублей. Финансирует проект частный инвестор. В г.Ульяновске он будет использовать объект для получения дохода от спортивной деятельности на протяжении 10 лет. Право собственности остается за городом. По истечении десяти лет инвестор должен будет платить  концессионную плату в бюджет. В г. Новомосковске инвестор  в лице ОАО «Еврохим» построил Ледовый Дворец и передал его на баланс города для дальнейшей эксплуатации муниципалитетом.

Как показали исследования, две основные проблемы внедрения проектов ГЧП в развитие социальной сферы  в различных регионах России заключаются в следующем:

1. В недопонимании содержания понятия «государственно-частное партнерство». В большинстве случаев люди полагают, что ГЧП – это передача государством некой социальной нагрузки бизнесу, что является ошибочным мнением.

2. Бизнес не понимает, как он может строить объекты социальной инфраструктуры, ему не принадлежащие, и кто ему вернет вложенные деньги в течение 20-30 лет. Чтобы бизнес приходил в проекты ГЧП, одним из важнейших условий должно быть предоставление полных гарантий получения заложенной прибыли в рамках того или иного проекта.

Для этого необходима разработка и принятие  региональных законов о ГЧП и формирование реестра соглашений о государственно-частном партнерстве в каждом регионе.

Почему частный бизнес на Западе охотно идет в долгосрочные социальные проекты? Причем иногда под норму прибыли меньшую, чем среднеотраслевая. Если она составляет 7-8 процентов, то его удовлетворит прибыль и в 5 процентов, но на 30 лет вперед, потому что это – гарантированный государственный рынок в долгосрочном периоде.

Самыми сложными препятствиями функционирования рынка проектов ГЧП в социальной сфере в России являются:

– несовершенство федерального российского законодательства, в том числе по обеспечению государственных гарантий по долгосрочным обязательствам государства;

– отсутствие прозрачных и действенных процедур отбора  проектов ГЧП;

– отсутствие механизмов слежения за их выполнением и механизмов  наказания в случае неисполнения частными партнерами своих договорных  обязательств.

Опыт ведущих стран показывает, что на создание и отладку системы ГЧП в социальной сфере уходят десятки лет. Но, несмотря на возникающие риски, девять из десяти компаний, принимающих участие в реализации проектов ГЧП, планирует в будущем продолжать свое участие в следующих проектах [5]. Это свидетельствует о высоком экономическом интересе частных компаний и необходимости дальнейшей проработки всех аспектов реализации проектов ГЧП в социальной сфере в России на федеральном, региональном и местном уровнях. 

Литература

1.О соглашениях о разделе продукции: Федеральный  закон от 30 декабря  1995 г.  № 225-ФЗ.

2. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ.

3. Проекты ГЧП по отраслям// Федеральный информационный портал  ГЧП-инфо. Режим доступа:  http:www.pppi.ru/tools/

4. Баженов А.В. Развитие государственно-частного партнёрства в России.

Режим доступа: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Dtse/2012_1/p_103-109.pdf.

5. Publik-Private Partnership Handbook/Asian Development Bank, September2008// http://www/adb.org/Dokuments/Handbooks/Publik-Private-Partnership/Charter4.pdf.