Домбровский Е. А.

Роль межбюджетных отношений в увеличении доходов региональных бюджетов

ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Россия

Роль межбюджетных отношений в увеличении доходов региональных бюджетов

Федеративное государство предполагает не только распределение доходов между уровнями бюджетной системы, но и формирование системы межбюджетных отношений. Являясь расходным обязательством Российской Федерации с одной стороны, межбюджетные трансферты формируют доходную базу региональных бюджетов с другой. При этом их влияние на бюджетный процесс субъектов Российской Федерации не измеряется лишь объемом поступающих средств.

В среднесрочной перспективе сохранится высокая роль межбюджетных отношений и их влияние как на устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации, так и на региональное развитие в целом. В этой связи особое внимание следует уделить действующей системе межбюджетных отношений в части влияния ее на доходную базу региональных бюджетов.

Общая стабилизация системы межбюджетных отношений, консолидация ключевых субсидий, повышение прозрачности и предсказуемости окажут позитивное влияние на финансовое планирование в субъектах РФ, а также на повышение эффективности бюджетного процесса в целом.

Ярким примером стимулирующего механизма являются дотации, предоставляемые в целях поощрения субъектов Российской Федерации, активно привлекающих инвестиции, развивающих производство, наращивающих собственный налоговый потенциал (постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 798).

Получателями указанных дотаций с целью эффективного использования бюджетных средств должны быть только те регионы, которые добились наилучших результатов, в первую очередь, за счет усилий региональных органов государственной власти. Кроме того, поощрение должны получать лишь те, кто добился наилучших результатов в последние годы, а не имел уже достаточно высокий уровень развития.

1) Смещение акцента при оценке в сторону динамических показателей и увеличение их удельного веса в комплексной оценке до 60% (в настоящее время 50%).

2) Исключение при оценке лишь тех сфер, положительная динамика в которых практически не зависит от действий региональных органов государственной власти (транспортировка по трубопроводам, атомная энергетика и др.), либо которые подвержены изменениям макроэкономической конъюнктуры (добыча и продажа природных ископаемых).

Изменение методики в указанном направлении будет способствовать не только более эффективному распределению бюджетных средств и направлению их в регионы, которые добились действительных результатов по увеличению регионального налогового потенциала, но и создаст объективный инструмент оценки региональных преобразований в сфере развития доходной базы.

Описанные механизмы хоть и не обеспечат рост доходных источников в целом по Российской Федерации в краткосрочной перспективе, но будут способствовать более их справедливому распределению, а также стимулировать рост доходного потенциала в долгосрочном периоде.

Предлагаемый к рассмотрению механизм межбюджетных отношений позволит не только увеличить доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, но и не приведет к выпадающим доходам других бюджетов бюджетной системы.

Ежегодно при формировании федерального бюджета рассчитывается прогноз налоговых и неналоговых поступлений бюджетов бюджетной системы, исходя из которых принимаются расходные обязательства, а также в случае необходимости источники финансирования дефицита. В ходе исполнения федерального бюджета указанный прогноз может уточняться, что может привести как к сокращению бюджетных поступлений, так и к появлению дополнительных доходов.

Получателями указанных трансфертов станут регионы, с территорий которых за отчетный период наблюдался наибольший прирост указанных поступлений. Таким образом, бюджетные средства, под которые не принимались расходные обязательства, будут направлены в регионы, активно развивающие собственный доходный потенциал, увеличивающие налогооблагаемую базу. В этом случае указанные средства могут быть грантовыми субсидиями, поощряющими те субъекты, которые наиболее эффективно осуществляют развитие региона и будут направляться на развитие национальной экономики.

Следует отметить, что указанный механизм должен базироваться на следующих принципах:

- учитываются только дополнительные доходы, не связанные с изменением курса рубля, цены на нефть или других макроэкономических факторов, по следующим налогам: налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость на товары, реализуемые на территории Российской Федерации, а также вывозные таможенные пошлины;

- соответствующие межбюджетные трансферты формируются в случае, если общий объем доходов федерального бюджета превышает изначально запланированные объемы;

- трансферты направляются в форме субсидий на поддержку реализации инфраструктурных проектов, либо на погашение ранее привлеченных кредитов.

Важной положительной характеристикой данного механизма будет являться то, что регионам будут частично в форме целевых субсидий возвращаться уплаченные с их территории налоги, что позволит не только оставить часть прироста добавленной стоимости в регионе, но и снизить напряженность в отношениях между регионами и федеральным центром по поводу чрезмерной концентрации средств в федеральном бюджете. Кроме того, исключительной чертой данного механизма является то, что финансовая поддержка осуществляется только за счет средств, полученных в результате реального экономического роста.

Таким образом, можно утверждать, что предлагаемая модель будет эффективной и полезной как для регионального развития, так и для федерального бюджета и страны в целом. При этом в случае, если объем распределяемых средств в рамках указанного механизма будет значительным, то на объем дотаций, в настоящее время распределяемых за достижение наилучших результатов в сфере развития регионального налогового потенциала, может быть увеличен общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Говоря о межбюджетных трансфертах, нельзя не отметить межбюджетные субсидии, которые являются одним из важнейших рычагов в сфере межбюджетных отношений, затрагивающим практически все сферы жизнедеятельности.

Таблица 1.

Динамика субсидий, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Значительный объем бюджетных средств, предоставляемых в форме субсидий, а также их существенное количество говорит о важности данного механизма с точки зрения доходов региональных бюджетов. Несмотря на то, что субсидии носят целевой характер, они в значительной степени определяют доходную базу бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом механизм софинансирования можно назвать эффективным инструментом бюджетной политики. В этой области были достигнуты за последнее время серьезные изменения:

- все субсидии распределяются на основе утвержденных правил распределения;

- распределение субсидий утверждается либо законом о федеральном бюджете, либо актами Правительства Российской Федерации;

- при предоставлении субсидий и определении уровня софинасирования учитываются бюджетные возможности регионов;

- осуществляется мониторинг каждого направления софинасирования на основе утвержденных целевых показателей и их достижения.

Вместе с тем, существует ряд объективных проблем предоставления указанного вида финансовой помощи:

- распределение субсидий производится в течение финансового года, а не законом о бюджете, что снижает объективность прогнозирования со стороны регионов;

- требование о заключении соглашений с каждым субъектом Российской Федерации значительно усложняет процедуру получения субсидии;

- необходимо собрать и предоставить значительное количество документов для получения субсидии;

- особенности определения уровня софинасирования могут сопровождаться выделением большего объема средств, чем требует расходное обязательство;

- слишком большое количество субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, распыляет оказываемую помощь и усложняет работу для регионов по их получению.

Одним из ключевых направлений развития данной отрасли, озвученным во многих документах и бюджетных посланиях [Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетное политике в 2012 - 2014 годах] должна стать консолидация субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации. Вместе с тем представляется, что произвести указанное объединение в краткосрочной перспективе будет достаточно затруднительно, а эффект может быть ниже ожидаемого. В связи с этим предлагается рассмотреть отдельные предложения по совершенствованию порядка предоставления субсидий, которые позволят повысить его эффективность и оказать положительное влияние на доходную базу региональных бюджетов. В связи с этим представляется целесообразным:

1. Изменение подходов к формированию общего объема средств, направляемых в форме межбюджетных субсидий.

2. Использование при распределении всех межбюджетных субсидий трехуровневой системы среднего уровня софинансирования расходных обязательств (высокий приоритет, повышенный приоритет, обычный приоритет).

3. Использование уровня расчетной бюджетной обеспеченности как определяющего критерия при определении предельной величины уровня софинансирования со стороны федерального бюджета и его утверждение приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

4. Распределение межбюджетных субсидий законом о бюджете (за исключением субсидий, носящих конкурсный или грантовый характер).

5. Использование особого порядка определения уровня софинансирования расходных обязательств по субсидиям, носящим капитальный характер.

6. Отказ от заключения соглашений с каждым субъектом Российской Федерации при предоставлении субсидии и установление показателей эффективности предоставления субсидии приказом федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с первыми тремя предложениями формирование общего объема расходов федерального бюджета по каждой межбюджетной субсидии, в первую очередь, необходимо осуществлять исходя из расходных обязательств субъектов Российской Федерации, а не исходя из общего объема средств федерального бюджета на указанные цели. На основании заявок субъектов Российской Федерации формируется общий объем средств на финансирование расходных обязательств по отдельному направлению. С учетом рассчитанного предельного уровня софинансирования со стороны федерального бюджета определяется объем доходов в виде субсидий.

Регионы в этом случае делятся на три группы:

1) Регионы, у которых уровень софинансирования со стороны федерального бюджета соответствует необходимой финансовой помощи. В этом случае уровень софинансирования равен максимальному пределу.

2) Регионы, у которых уровень софинансирования со стороны федерального бюджета больше необходимого объема финансовой помощи. В этом случае уровень софинансирования сокращается до уровня, который покроет потребность региона в бюджетных средствах.

3) Регионы, у которых уровень софинансирования со стороны федерального бюджета меньше необходимого объема финансовой помощи. В случае, если не высвобождаются дополнительные средства федерального бюджета, то региону придется увеличить общий объем собственных средств, направляемых на указанные цели, либо уменьшить финансирование расходного обязательства.

Указанное распределение должно при этом распределяться не актами Правительства Российской Федерации, а законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, чтобы обеспечить достоверность планирования доходной базы региональных бюджетов. Данный подход может не применяться лишь в отношении грантовых субсидий, а также субсидий, распределяемых на конкурсной основе.

При этом предполагается отказаться от заключения соглашений, а целевые показатели, которые должны будут достигнуты при предоставлении субсидий, закреплять в приказах соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Это позволит значительно сократить время на осуществляемые процедуры для получения субсидии и обеспечить поступление доходов в региональные бюджеты в более ранний период в течение года.

Долгосрочное планирование доходов должно быть обеспечено в части фиксирования сумм предоставления капитальных субсидий, а также уровня софинансирования на весь период действия проекта и их неснижение в случае роста фактического доходного потенциала региона.

Предложенный подход позволит не только систематизировать процедуру предоставления межбюджетных субсидий, но и позволит устанавливать уровни софинансирования расходных обязательств исходя из реальной потребности в бюджетных средствах, что не приведет к необходимости направления доходов на не предусмотренные цели только с целью получения субсидии.

Помимо межбюджетных трансфертов, межбюджетные отношения включают в себя другие элементы межбюджетного взаимодействия, в рамках которых могут быть выработаны элементы по наращиванию доходного потенциала региона.

С целью усиления ответственности субъектов Российской Федерации за максимизацию доходов бюджетов предлагается усовершенствовать действующие, а также внедрить новые стимулирующие механизмы, предусматривающие:

- расширение полномочий субъектов Российской Федерации по управлению отдельными неналоговыми доходами;

- развитие действующих систем мониторинга субъектов Российской Федерации с целью усиления мотивации к росту доходов региональных бюджетов;

- сокращение бюджетных ограничений для субъектов Российской Федерации с высоким качеством управления финансами и расширение возможности по управлению свободными денежными средствами;

- использование стимулирующих механизмов при установлении нормативов распределения доходов от отдельных налогов.

Одной из форм стимулирования субъектов Российской Федерации к наращиванию доходной базы должна стать возможность по передаче (в том числе частичной) на нижестоящий уровень отдельных неналоговых доходов, что с учетом повышения их собираемости должно привести к росту поступлений как в местные бюджеты, так и в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что большая часть неналоговых доходов, закрепленных за региональными бюджетами, связана непосредственно с деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по отдельным группам доходов (штрафы, платы за пользование природными ресурсами) могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты. С целью реализации указанного положения необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации и расширить права регионов по управлению финансовыми потоками на их территории.

21 августа 2012 года был подписан Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», который значительно сократил количество показателей, используемых для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сконцентрировав систему оценки на ключевых интегральных индикаторах.

Особый интерес в рамках новой системы оценки имеют два индивидуальных показателя, которые будут устанавливаться на очередной финансовый год для каждого региона из утвержденного перечня индивидуальных показателей специальной комиссией, состоящей из представителей федеральных органов исполнительной власти, а также экспертного сообщества.

С целью максимизации доходного потенциала предлагается для регионов с объемом доходов в расчете на 1 жителя ниже среднероссийского уровня устанавливать оба показателя из экономического блока, в том числе оказывающих непосредственное влияние на рост доходов регионального бюджета. Для регионов со среднероссийским объемом доходов в расчете на 1 жителя предлагается использовать не менее одного показателя из экономического блока. Для остальных регионов могут отбираться показатели на усмотрение экспертной группы, в том числе только из социального блока.

Это позволит создать дополнительные стимулы по опережающему наращиванию доходного потенциала в регионах с невысоким уровнем собственных доходов.

Другой важной оценкой является оценка качества управления региональными финансами, проводимая в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 3 декабря 2010 года. Среди задач, решаемых в рамках указанного мониторинга, можно выделить следующие:

- повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета в субъектах Российской Федерации;

- повышение качества управления государственной собственностью.

Результаты оценки размещаются в сети Интернет, а главам субъектов Российской Федерации направляются письма о присвоенной степени качества и мерах, которые необходимо принять в случае несоответствия лучшей практике управления финансами.

С целью стимулирования развития доходного потенциала регионов предлагается добавить показатели оценки, предусматривающие:

- использование показателя соотношения недоимки по региональным налогам, а также по федеральным налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, к общему объему поступлений указанных налогов;

- оценку объема предоставленных налоговых льгот по налогу на прибыль организаций к объему поступивших налоговых доходов;

- проведение сопоставления доходов, полученных от размещения средств на депозитах с объемом собственных доходов бюджета и увеличение итогового балла для тех регионов, у которых это соотношение превышает средний уровень среди оцениваемых регионов.

Указанные меры наравне с теми, которые уже применяются в рамках указанной системы оценки (наличие результатов оценки эффективности предоставления налоговых льгот; оценка качества планирования доходов бюджета; отношение доходов, получаемых от акций и иных форм участия в капитале, к общей балансовой стоимости имущества, находящегося в региональной собственности; соотношение доходов от государственных унитарных предприятий к перечисляемым им межбюджетным трансфертам) позволят усилить мотивационную составляющую для органов государственной власти субъектов Российской Федерации к повышению доходного потенциала региона.

С целью повышения статуса указанной оценки и повышения заинтересованности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в повышении качества управления финансами предлагается следующий механизм.

В настоящее время только субъекты Российской Федерации, удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах которых в течение двух из трех последних лет составлял менее 20 процентов, могут размещать средства на депозитах в банках с целью получения дополнительных доходов. Учитывая, что поступление доходов и расходование средств осуществляется в течение года неравномерно, размещение временно свободных средств может обеспечить бюджет дополнительными поступлениями. В 2011 году всего лишь 17 регионов из 32, имеющих соответствующее право в соответствии со статьей 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации, получили доходы от размещения бюджетных средств на банковских депозитах. Несмотря на то, что в общем объеме доходов указанные поступления в среднем не превышают 1% доходов, более широкое использование указанного механизма позволит расширить доходную базу региональных бюджетов.

С целью стимулирования указанной деятельности может быть расширен перечень регионов, которым разрешено совершать указанные операции. Некоторые эксперты выступают за то, чтобы бюджетные ограничения для субъектов Российской Федерации устанавливались не в зависимости от доли федеральной помощи в доходах, а от качества управления финансами. В свою очередь, наиболее предпочтительным является совмещение двух указанных механизмов.

В целях реализации указанного положения необходимо внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и предусмотреть, что размещать средства на депозитах могут также субъекты Российской Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних лет не превышала 60 процентов, а качество управления региональными финансами соответствовало наилучшим значениям. Указанная мера способствовала бы не только повышению качества управления региональными финансами, но и позволила таким регионам, как Республика Адыгея, Алтайский край, Воронежская и Ростовская области размещать временно свободные средства на банковских депозитах.

Еще одним стимулирующим механизмом являются нормативы распределения доходов между субъектами Российской Федерации и применяемые при их расчете показатели. Важность указанных методик заключается в отсутствие дестимулирующих механизмов в них, а также объективность показателей, используемых для расчета и справедливость распределения финансовых ресурсов.

В случае передачи на уровень субъектов Российской Федерации доходов от акцизов на алкогольную и табачную продукцию предлагается осуществлять их зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации не по месту производства, а по специально установленным нормативам, рассчитываемым преимущественно исходя из численности населения.

При этом в нормативы распределения акцизов на алкогольную продукцию должны включаться показатели налоговой отчетности, отражающие размещение налоговой базы на территории Российской Федерации. Учитывая, что данные налоговой отчетности расходятся в меньшую сторону с показателями органов государственной статистики, представляется, что применение указанного подхода будет способствовать сокращению необлагаемого производства алкогольной продукции, а также росту доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации (до 30% прироста в случае применения указанного подхода).

Внедрение вышеуказанных мер позволит создать дополнительные предпосылки для расширения доходного потенциала и оценки эффективности принимаемых мер по его максимизации. Результатом отмеченных преобразований будет развитие доходной базы и увеличение поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации.