Проблемы межбюджетных отношений: зарубежный опыт и уроки для Казахстана

Исахова А.С.

Проблемы межбюджетных отношений: зарубежный опыт и уроки для Казахстана

Казахский Экономический Университет, Казахстан

-->

Межбюджетные отношения являются главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны, способным не только сохранить, но также и разрушить целостность и единство государства в результате ослабления регионов, а затем и самого государственного центра. В этом смысле эти отношения являются не только экономической, но и политической составляющей всей общественной жизни Казахстана.

Нынешний уровень развития межбюджетных отношений отличают достаточно явная их эклектичность, сложность и субъективность, которые снижают эффективность всей системы властных отношений между Центром и регионами, между регионом и территориями местных самоуправлений, определяют в значительной степени отсутствие сильной и результативной государственной региональной политики.

Развитые и эффективные межбюджетные отношения являются одним из важнейших критериев зрелости любого государства. Причем, как показывает мировая практика, эти отношения постоянно развиваются, приобретая в отдельных странах свою специфику. Но было бы крайне необъективным не видеть и общие черты, свойственные им [2].

Основные элементы системы межбюджетных отношений в зарубежных странах. Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом (Hughes, Smith, 1991), которым на основании отличительных признаков — схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенностей исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношению ролей центральных и субнациональных властей — удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением стран с малой численностью населения — Ирландии, Люксембурга и Новой Зеландии, к четырем классификационным группам:

- 1 группа: три федеративных государства — Австралия, Канада и США и два унитарных государства — Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;

- 3 группа: западноевропейские федерации — Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;

- 4 группа: юг и запад Европы — Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета [5].

Таблица 1 -Типология межбюджетных отношений

Модель	Содержание межбюджетных отношений
Советская	Расходы расписывались сверху донизу, изменить что-либо на местах было нельзя. Каждому бюджету приписывались доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий были индивидуальными. Если кому-то не хватало собранных налогов, то из вышестоящего бюджета поступала индивидуальная дотация. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей не могло быть и речи. Эффективность межбюджетных отношений была низкой — ни у кого не было стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, постоянно нарастала нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушился. Социальная справедливость никак не обеспечивалась.
Китайская	Вариант советской модели с элементами "одноканальной" системы Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается. В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное).
Американская	Классический бюджетный федерализм Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Отчисления от федеральных налогов в бюджеты штатов отсутствуют. Сколько собрал — все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше -повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из центра не проси. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов. Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость — выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской.
Канадская	Социально ориентированный вариант американской модели Налоги являются частично "непересекающимися", но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод "достраивания" ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности. Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к российским условиям.
Германская	Воплощение идеологии "кооперативного" федерализма Бюджетная система базируется на "общих" налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между "богатыми" и "бедными" землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами " классического" бюджетного федерализма. Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности.
Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений [4].

Бюджетное выравнивание является основой любой государственной макроэкономической политики в регионе, проводимой в целях недопущения или сглаживания кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций как причин появления высокой территориальной дифференциации. Возникают ситуации, когда территориальные различия приводят к отклонениям от нормы, а именно: происходят негативные колебания экономических (кризис производства), экологических (экологическая катастрофа) и социальных (снижение уровня жизни, сокращение рождаемости и продолжительности жизни, ухудшение демографической структуры, рост преступности) индикаторов регионального развития. Именно в этих случаях необходимость финансовой поддержки определенных областей приобретает особую актуальность [3].

Таблица 2- Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов

США	Специальные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности штатов отсутствуют. Некоторый эффект выравнивания имеет место в результате утверждаемых Конгрессом программ помощи отдельным штатам (grant-in-aid schemes).
Швейцария	Федеральные трансферты в виде уступки части налоговых сборов, а также целевых грантов. Объемы трансфертов определяются на основе оценки финансовых возможностей регионов. Для Швейцарии характерна весьма высокая степень децентрализации государственных финансов и финансово-экономической самостоятельности кантонов. Выравниванию бюджетной обеспеченности кантонов уделяется относительно меньше внимания, чем в таких странах, как Австралия, Германия, Канада.
Канада	Федеральные трансферты в виде необусловленных грантов. Объем трансфертов определяется на основе оценки финансовых возможностей регионов с учетом широкого круга (33) источников доходов. Выравнивающие платежи в виде необусловленных грантов составляют более 40% федеральных трансфертов регионам.
Австралия	Федеральные трансферты штатам были введены с 1933 г. – раньше, чем в других федеративных государствах. Эти механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов послужили моделью для многих других стран. До 1981 г. объемы трансфертов определялись экспертами независимой Комиссии по грантам с учетом финансовых потребностей штатов. Формула расчетов постепенно усложнялась, принимая во внимание особые нужды различных штатов. С 2000 г. трансферты осуществляются посредством распределения сборов от федерального налога с продаж. Комиссия по грантам рассчитывает объемы передаваемых средств путем сравнения доходов штатов, получаемых из 18 источников, а также расходов по 41 статье.
Германия	Выравнивание доходов между землями осуществляется преимущественно посредством межрегиональных трансфертов (62% общего объема трансфертов). «Богатые» земли направляют средства в особый фонд, из которого их получают «бедные» земли. Наряду с этим осуществляются так называемые дополнительные федеральные выплаты посредством передачи землям части сборов от федерального налога на добавленную стоимость.
Испания	Федеральные трансферты осуществляются путем уступки автономным сообществам части сборов от федеральных налогов. С 1987 г. объемы трансфертов определяются с учетом численности населения, подушевых доходов, объемов собираемых налогов, числа провинций, входящих в состав автономий, а также их удаленности от столицы.
Бразилия	Перераспределение между штатами средств из фонда, формируемого за счет трех видов федеральных налогов. 85% средств получают наименее обеспеченные штаты на Севере, Северо-востоке и Западе страны. Из аналогичного фонда осуществляются трансферты муниципалитетам, главным образом, с учетом численности их населения.
Южная Африка	Центральное правительство распределяет между провинциями часть собираемых им налогов. «Справедливые доли» рассчитываются на основе рекомендаций Финансово-фискальной комиссии с учетом численности и состава населения провинций, их потребностей в расходах на образование, здравоохранение и социальное обеспечение, а также с учетом уровня и темпов экономического развития.
Швеция	Система выравнивающих трансфертов перераспределяет средства между более и менее обеспеченными муниципалитетами. Муниципалитеты, имеющие доходы выше среднего уровня (рассчитываемого на базе 15 показателей) выплачивают взносы в специальный фонд, а менее обеспеченные муниципалитеты получают средства из этого фонда.
Япония	Центральное правительство направляет местным органам власти необусловленные трансферты. Их объемы рассчитываются на основе оценки финансовых потребностей и финансовых возможностей муниципальных образований.

*Составлено по источнику [6].

Таблица 2 - Дифференциация финансирования социальных расходов Республики Казахстан по областям за 2010-2012 годы, млн тенге.

Категория бюджетных расходов(%)	2010		2011		2012
	мин.	макс.	мин.	макс.	мин.	макс.
Образование	22989	49363	24604	55339	36 323	62 143
Здравоохранение	15249	40680	17655	53631	15494	51799
Социальная помощь и социальное обеспечение»	2347	5959	3622	10616	3541	8556

*Рассчитано автором на основе источника [1].

По вышеприведенной таблице можно сказать, что наблюдается значительная дифференциация в расходах (больше 2 раз) и это не только между субъектами республики, но и внутри территорий на уровне местных бюджетов. То есть, сами по себе минимальные стандарты, в той форме в какой они сегодня существуют, не решают проблему «качества» и «рациональности» бюджетных расходов.

В настоящее время в Казахстане нет четкой картины в части определения источников по доходам местных бюджетов (после вычета изъятий) с учетом размера субвенций. Учитывая изложенное, следует рассмотреть возможность законодательного закрепления механизма изъятий и субвенций для бюджетов областей, городов Астаны, Алматы, что предполагает определение размеров изъятий и субвенций в абсолютных суммах исходя из реальной бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам на основе объективных потребностей. Вышеупомянутые размеры изъятий и субвенций следует индексировать с учетом роста потребительских цен. При этом перевыполнение по налоговым поступлениям следует оставлять в соответствующих бюджетах [2].

Актуальность, научная и прикладная значимость проблемы в том, что используемый в настоящее время в Республике Казахстан подход к распределению республиканской финансовой помощи между региональными бюджетами заключается в покрытии разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей регионов на планируемый год из средств республиканского бюджета.

Существенным недостатком межбюджетных отношений в настоящее время является чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов местных бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам. Согласно действующей системе объем изымаемых бюджетных средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной системе, так как в нем нет экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов в увеличении финансовых ресурсов и эффективном их использовании для решения социальных и экономических проблем в регионах.

Резюме

В статье рассматриваются основные модели межбюджетных отношений в зарубежных странах. Показывается проблемы высокого уровня дифференцирования социально-экономического развития между регионами, которые влияют на политическую сферу угрожая на единство страны. В последствии увеличивается субвенционность регионов создавая иждивенческую форму управления (стремление во всем рассчитывать на помощь других, а не на свои силы).

Summary

In article the main models of the interbudgetary relations in foreign countries are considered. Is shown problems of high level of differentiation of social and economic development between regions that influence the political sphere by posing a threat to the unity of the country. In consequence of increased subvention regions creating a form of dependency management (desire all rely on others and not on themselves.)

Список литературы:

1. Статистический бюллетень МФ РК №1(169) январь, 2013 год.

2. Елубаева Ж. Концепция и основные подходы к децентрализаций функций и полномочий между уровнями бюджетной системы//Каржы-Каражат.-2004.-№3. – C. 11-15.

3. Исахова П.Б. К вопросу разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений // Каржы-каражат.- 2003.- №1.- С.25-36.

4. Самуэльсон П. Экономика Т. 1. - М., 1992.- C. 25-26.

5. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управления региональными финансами. Опыт. Проблемы. Перспективы. - М: Дело. 2002.- C. 36-37.

6. Handbook of Federal Countries 2002. Forum of Federations, Montreal-London- Ithaca, 2002; Autonomy or Dependence: Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries. Working Paper #5, 2005. Institute for Intergovernmental Relations, 2005, p. 56.