Дзюбинский А. Н.
Государственные закупки как способ оптимизации бюджетного процесса
Первым шагом на пути оптимизации бюджетных расходов, определяющим во многом эффективность системы государственных заказов и закупок с точки зрения экономности и результативности использования бюджетных средств, является увязка процесса формирования государственных заказов и закупок с бюджетным процессом. Эти два процесса неразрывно взаимосвязаны. Вместе с тем, признавая, что расходы бюджета в нашей стране в большей части формируются (планируются) исходя из возможностей доходной части бюджета, а не из потребностей, не все государственные нужды могут быть удовлетворены. И здесь мы понимаем, что процесс планирования закупок должен являться составной частью бюджетного процесса. От организации и функционирования системы планирования закупок напрямую зависит качество исполнения бюджета.
Бюджетный процесс включает планирование закупок для бюджетных нужд как часть процесса планирования расходов бюджетов. Процесс планирования производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также в соответствии с регламентирующими бюджетный процесс документами на уровне субъекта федерации и муниципалитета.
Основой достоверного планирования государственного (муниципального) заказа должна стать методика определения прогнозируемых цен на единицу продукции. Методические основы осуществления закупок для государственных (муниципальных) нужд представляют собой описание основных этапов и процедур закупок: формирование, размещение, реализация заказа, подписание акта о приемке, контроль результатов закупок. Порядок осуществления бюджетных закупок должен быть в явном виде формализован и изложен [1]. Методика определения прогнозируемых цен должна осуществляться в разрезе предметных позиций используемого классификатора продукции для государственных и муниципальных нужд (или действующего реестра цен на закупаемые товары, работы и услуги).
Для контроля цен необходимо использовать следующий принципиальный подход. В первую очередь, цены должны быть зафиксированы на стадии планирования закупок. На этапе поиска поставщиков, заключения контракта и закупки следует создавать условия для обеспечения справедливости, открытости и высокой конкуренции, которые будут способствовать получению оптимальных цен. При этом государственный (муниципальный) контракт должен подписываться с указанием цен, полученных на конкурсе[2].
Во-вторых, необходим приоритет в формирование государственного заказа и закупок, которые устанавливают, какие государственные нужды и для реализации каких государственных функций в экономической и социальной сферах будут удовлетворены. В противном случае это негативно влияет на обоснованность и эффективность бюджетных расходов.
На наш взгляд, очевидно, что избежать данной ситуации можно в том случае если приоритетные государственные нужды отражены в документах, обеспечивающих бюджетный процесс. К примеру, в прогнозе социально-экономического развития территории, перспективном финансовом плане, плане развития государственного сектора экономики, плане территориального развития, а также в других документах, установленных бюджетным законодательством в качестве основания и сопровождения составления проекта закона о бюджете на очередной финансовый год.
Следующим шагом оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок является повышение качества прогнозирования расходов бюджета для государственных нужд. Здесь присутствуют два момента. Первый связан с качеством составления прогноза объемов заказов и закупок, второй - это лоббирование интересов бюджетных учреждений по включению заявленных ими средств в проект бюджета. Как только будет сформирован бюджет государственных заказов и закупок, взаимоувязанный и сбалансированный с бюджетными возможностями, следующим шагом на пути оптимизации бюджетных расходов является эффективное их размещение через конкурсные процедуры. Именно размещение на конкурсной основе государственных заказов обеспечивает существенную экономию бюджетных средств. Мировая практика показывает, что при надлежащей организации конкурсных процедур достигается экономия до 30% запланированных ассигнований[3].
Снижению эффективности бюджетных закупок способствует то, что действующая в России система закупок продукции для государственных нужд имеет децентрализованный характер, что связано с большим количеством получателей бюджетных средств, имеющих функции государственных заказчиков. На региональном и местном уровнях организация государственных закупок имеет еще более децентрализованный характер.
В этом направлении создание специализированных органов по проведению конкурсных процедур является целесообразным шагом.
Многоэтапность и сложность процесса организации государственных закупок, постоянный рост объема закупок для государственных нужд, увеличение количества участников размещения заказа приводят к необходимости обработки большого массива информации, ведения мониторинга указанного процесса. Эффективным решением этих задач является широкое использование современных информационных технологий путем создания государственной системы управления закупками для государственных нужд[5].
Что касается проблем формирования единых государственных информационных ресурсов, создания интегрированной государственной системы информационного обеспечения закупок и поставок продукции (услуг) для государственных нужд и мониторинга использования бюджетных средств, то системного и упорядоченного законодательства по данной проблеме в настоящее время не существует. Имеющиеся нормативные правовые документы предусматривают создание отдельных видов информационных ресурсов по госзакупкам. Однако нет нормативных документов, системно регулирующих нормы и правила формирования государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о заключенных контрактах и отчетах об их исполнении. В существующих федеральных и региональных законах отсутствуют нормы, обязывающие органы государственной власти всех уровней обеспечить доступ каждому к открытым информационным ресурсам по закупкам и поставкам продукции для государственных нужд. Отсутствие таких норм не позволяет обеспечить реализацию одной из основных целей государственной системы информационного обеспечения госзакупок, полноту и доступность информации о заключенных контрактах на государственные закупки товаров и услуг и о результатах их исполнении для всех участников процесса закупок, как покупателей, так и продавцов.
Проблема правового регулирования отношений в области создания и использования информационных ресурсов по госзакупкам должна быть реализована путем совершенствования законодательного урегулирования права доступа каждого к этой информации. Эта проблема является доминирующим направлением развития правового регулирования отношений, связанных с обеспечением формирования и эффективного использования информационных ресурсов по госзакупкам.
Для её решения необходимо принятие федерального закона, в котором должна быть установлена необходимость разработки и реализации государственных информационных стандартов, гарантирующим обеспечение права каждого на доступ к открытым государственным информационным ресурсам по госзакупкам.
Анализ проблем информатизации процессов проведения госзакупок и анализ состояния существующего законодательства Российской Федерации показывает практически полное отсутствие правовых основ в этой области. Имеющийся опыт применения элементов "электронного документооборота" основан только на взаимных соглашениях участников локальных информационных систем.
Информационное обеспечение системы электронных торгов для государственных нужд также требует стандартизации информационно-функциональных схем процессов госзакупок для различных видов продукции (услуг), определение состава электронного документооборота и его правового статуса, порядка реализации электронных платежей по госзакупкам. В условиях применения электронных торгов для госнужд, необходимо обеспечение жестких требований к электронной аутентификации и идентификации участников этого процесса.
Необходимы также правовые нормы, направленные на регулирование отношений субъектов, связанных с формированием и использованием информационных ресурсов по госзакупкам с ограниченным доступом, определяющие права доступа к этим ресурсам и обеспечение защиты этих информационных ресурсов от несанкционированного доступа.
Использования сети Интернет для широкого доступа к открытым государственным информационным ресурсам также требует правового обоснования, которое должно обеспечить широкое использование сети Интернет федеральными органами государственной власти. Одновременно необходимо создание информационно - телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти.
Резюмируя изложенное, можно констатировать, что вопросы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок крайне актуальны, и работа в этом направлении должна быть построена на следующем:
- взаимной увязке процесса формирования государственных заказов и закупок с бюджетным процессом; при этом приоритетные государственные нужды должны быть отражены в документах, обеспечивающих бюджетный процесс;
- повышении качества прогнозирования расходов бюджета для государственных нужд, использовании системы ценового мониторинга как инструмента прогнозирования цен при формировании бюджета закупок;
- размещении бюджетных средств строго на конкурсной основе, в том числе и за счет более широкого использования электронных торгов;
- широком использовании современных информационных технологий обеспечения системы государственного заказа и закупок на всех его этапах[6].
Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации[7].
Очевидно, без борьбы с нецелевым и неэффективным использованием средств государственного бюджета говорить ни о какой оптимизации расходов не имеет смысла. Сложившаяся ситуация в стране не могла не затронуть и систему государственных заказов и закупок по причине, что самое неэффективное использование бюджетных средств приходится именно на область госзакупок.
Для эффективного решения данной проблемы, следует детально про-анализировать структуру закупок товаров и услуг. Процесс оптимизации закупок не должен ограничивается только экономией денежных средств. Для успешной реализации данного процесса необходимы: прозрачность закупок проводимых государственными учреждениями; точная информация о том, где и в каком объеме тратятся денежные средства; использование простых стандартизированных процедур управления бюджетными расходами; повышение уровня соответствия нормативным правовым требованиям, в частности, все закупки учреждения должны осуществляться в рамках установленного механизма проведения тендеров. Чтобы в полной мере реализовать потенциал оптимизации закупок, государственным учреждениям необходимо решить несколько проблем.
Во-первых, государственные учреждения зачастую не имеют обобщенного представления обо всех своих затратах, поскольку закупки осуществляются множеством подразделений независимо друг от друга, что препятствует централизованному контролю. В результате государственным учреждениям с трудом удается отслеживать объемы собственных расходов и количество своих поставщиков. На фоне такого отсутствия прозрачности организациям в целом, а иногда и их подразделениям становится все сложнее придерживаться стратегических целей и приоритетов. Создание централизованной системы управления эффективностью закупок в государственных учреждениях, позволит отслеживать все расходы учреждения, контролировать эффективность работы сотрудников и оценивать качество потребляемых товаров и услуг.
Во-вторых, экономическая деятельность в государственном секторе регулируется сложной системой законов о государственных закупках. Подобные нормативные правовые требования часто ограничивают возможности государственных учреждений, не позволяя им использовать инструменты управления закупками. В результате государственные структуры оказываются неспособны добиться экономии средств. Необходимы законы, накладывающие определенные ограничения, призванные обеспечить равноправие всех потенциальных подрядчиков и поставщиков, а также воспрепятствовать мошенничеству.
Существует еще одна проблема, связанная с эффективностью закупок в государственном секторе в целом. Государственные учреждения в этом аспекте отстают от частных компаний по целому ряду параметров, включая эффективность механизмов и процедур закупок, уровень навыков персонала и качество управления эффективностью.
Учитывая вышеизложенные проблемы, будет неплохо, если руководители сумеют предложить сотрудникам новые возможности карьерного роста и потребуют от них разработать индивидуальные планы по развитию профессиональных навыков, составленные с учетом приоритетных направлений деятельности учреждения и в соответствии с существующей системой оценки эффективности. Для дальнейшего развития навыков специалистов по закупкам руководство государственных учреждений может разработать официальные учебные программы, касающиеся отдельных аспектов закупок, таких как ведение переговоров о заключении контрактов и получение знаний об отдельных категориях. При реализации подобных программ важнейшее значение имеет последовательность действий. Руководство государственных учреждений вполне может начать с небольших преобразований и при этом добиться значительной экономии. Благодаря оптимизации закупок государственные учреждения способны реализовать значительный потенциал создания новой стоимости, которую можно будет направить на решение других приоритетных задач. Для этого, в частности, следует детально проанализировать структуру закупок товаров и услуг, создать необходимые стимулы, поощряющие стремление к переменам, оптимизировать процедуры закупок, усовершенствовать соответствующую организационную модель, уделяя больше внимания работе со специалистами по закупкам и оказывая им необходимую поддержку, последовательно осуществить поэтапную программу оптимизации.
Список литературы:
1. Вендеров, А.М. Проектирование программного обеспечения экономических информационных систем [Текст]: Учебник для вузов / А.М. Вендеров – М.: Финансы и статистика, 2008. – 456 с.
2. Набиев, Р.А. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок [Текст] / Р.А. Набиев, Р.К. Арыкбаев // Финансы и кредит. - 2008. - №25 (313).
3. Основные этапы и процедуры бюджетных закупок [Электронный ресурс]. – Режим доступа: Управление Финансами http://www. geoims.com/upravlenie-byudzhetnymi-zakupkami
4. Российская Федерация. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : [принят Гос. Думой ФС 31.07.1998]: офиц. текст// СПС Консультант Плюс
5. Российская Федерация. Законы. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 21.07.2005г. 94-ФЗ// СПС Консультант Плюс
6. Российская Федерация. Законы. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 18.07.2011г. 223-ФЗ// СПС Консультант Плюс
7. Рябухин, С.К. Эффективное использование средств бюджетов – цель новой законодательной концепции о размещении государственного и муниципального заказа / [Текст] / С.К. Рябухин // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. – 2006. – №4. – с.95-97.
[1] Основные этапы и процедуры бюджетных закупок [Электронный ресурс]. – Режим доступа: Управление Финансами http://www. geoims.com/upravlenie-byudzhetnymi-zakupkami
[2] Основные этапы и процедуры бюджетных закупок [Электронный ресурс]. – Режим доступа: Управление Финансами http://www. geoims.com/upravlenie-byudzhetnymi-zakupkami
[3] Набиев, Р.А. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок [Текст] / Р.А. Набиев, Р.К. Арыкбаев // Финансы и кредит. - 2008. - №25 (313).
[4] Вендеров, А.М. Проектирование программного обеспечения экономических информационных систем [Текст]: Учебник для вузов / А.М. Вендеров – М.: Финансы и статистика, 2008. – 456 с.
[5] Набиев, Р.А. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок [Текст] / Р.А. Набиев, Р.К. Арыкбаев // Финансы и кредит. - 2008. - №25 (313).
[6] Рябухин, С.К. Эффективное использование средств бюджетов – цель новой законодательной концепции о размещении государственного и муниципального заказа / [Текст] / С.К. Рябухин // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. – 2006, №4. – с.95-97.
[7] Российская Федерация. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : [принят Гос. Думой ФС 31.07.1998]: офиц. текст// СПС Консультант Плюс