Маковеева В.В.

Организационно-правовые основы интеграции образования, науки, производства

Томский государственный университет, Россия

Организационно-правовые основы интеграции образования, науки, производства

Интеграция образования и науки была официально признана одним из принципов государственной научной политики в «Доктрине развития российской науки», одобренной Президентом РФ в июне 1996 г. Согласно «Доктрине», этот принцип означал развитие целостной системы подготовки квалифицированных научных кадров всех уровней.

Более конкретная формулировка данного принципа была дана в принятом в том же году Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» (№ 127-ФЗ от 23.08.1996 г. [1]) в статье 11 «Основные цели и принципы государственной научно-технической политики». Один из принципов был сформулирован следующим образом: «интеграция научной, научно-технической и образовательной деятельности на основе различных форм участия работников, аспирантов и студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках посредством создания учебно-научных комплексов на базе образовательных учреждений высшего профессионального образования, научных организаций академии наук, имеющих государственный статус, а также научных организаций министерств и иных федеральных органов исполнительной власти».

В рассмотренной формулировке был предложен определенный механизм интеграции: создание специальных структур - учебно-научных комплексов. Именно в рамках этих структур предполагалось реализовать «различные формы участия» вузов в научных исследованиях и экспериментальных разработках. Следует отметить, что вопросы интеграции в данном законе были представлены декларативно среди целей и принципов государственной научно-технической политики. В законе не было определено, что будут представлять собой учебно-научные комплексы, а также организационно-экономические основы их функционирования.

С целью развития учебно-научных комплексов, обозначенных в Федеральном законе № 127-ФЗ только в 2001 г. было принято Постановление Правительства РФ «Об университетских комплексах» (№ 676 от 17.09.2001 г.) [2], которым было определено, что «с целью повышения эффективности и качества образовательного процесса, использования интеллектуальных, материальных и информационных ресурсов для подготовки специалистов и проведения научных исследований по приоритетным направлениям развития образования, науки, культуры, техники и социальной сферы на базе университета может создаваться университетский комплекс, объединяющий образовательные учреждения, которые реализуют образовательные программы различных уровней, иные учреждения и некоммерческие организации или выделенные из их состава структурные подразделения. Аналогичный комплекс может создаваться также на базе академии ... Финансирование образовательной и научной деятельности федеральных университетских комплексов осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с государственными заданиями на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников». Согласно Постановления, Минобрнауки РФ было поручено провести организационно-методическую работу по созданию университетских комплексов, а также содействовать объединению образовательных учреждений, научных, конструкторских и иных некоммерческих организаций, сохраняющих свою самостоятельность в некоторые формы сетевых объединений, а именно ассоциации (союзы), способствующие повышению эффективности и качества образовательного процесса, более полному использованию имеющихся интеллектуальных, материальных и производственных ресурсов, в том числе университетских образовательных округов.

Следует отметить, что рассмотренное Постановление Правительства РФ было несимметричным по отношению ко всем обозначенным участникам интеграционного процесса, так как предусматривало их организацию в форме юридического лица только на базе вузов, а не иных организаций. Кроме того, университетские комплексы, как субъекты права не были выделены, и создавать их разрешалось в форме ассоциаций, которые согласно Гражданского кодекса РФ, не предназначены для осуществления основных видов деятельности – образовательной и научной.

Принятию в 2007г. первого закона об интеграции – Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки» (№ 308-ФЗ от 01.12.2007 г.) [3] способствовала реализация двух Федеральных целевых программ направленных на развитие интеграции науки и образования. Во-первых, ФЦП «Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки на 1997 – 2000 г.», которая была направлена на углубление и расширение взаимодействия академической и вузовской науки, повышение качества образования с целью сохранения и развития научно-технического потенциала страны. Во-вторых, ФЦП «Интеграция науки и высшего образования в России на 2002 – 2006 г.», цель которой заключалась в развитии научно-технического и кадрового потенциала России и адаптации его к рыночной экономике, формировании нового мышления в постиндустриальном обществе.

С целью консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, государственных академий наук, бизнес-сообществ на решение задач инновационного развития экономики в 2006г. была утверждена Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.

Согласно принятой Стратегии одним из основных направлений модернизации в системе высшего образования было выделено: «развитие кооперационных связей вузовского сектора науки с организациями академического сектора науки и сектора прикладной науки, а также реального сектора экономики, включая:

- заключение договоров на реализацию совместных образовательных программ, научных и инновационных проектов, организацию совместных научных изданий, а также участие в конкурсах на получение российских и международных грантов;

- создание центров передовых исследований, совместных испытательных центров, полигонов, научных и технологических парков;

- активизацию взаимосвязей с бизнесом, процессов коммерциализации результатов прикладных научных исследований и разработок, а также передачу технологий в реальный сектор экономики».

- идентификацию, систематизацию и правовую легитимность уже фактически сложившихся форм и механизмов интеграции (кафедры на базе НИИ, лаборатории на базе вузов);

- создание и эффективную деятельность различных институтов интеграции (исследовательских университетов, научно-образовательных центров, различных форм сетевых объединений), соответствующих лучшим мировым практикам;

- определение правового положения интегрированных структур и принципов их государственной поддержки, а также регулирование отношений между их учредителями, другими участниками интеграционных процессов [4].

Обозначенные задачи требовали подготовки пакета взаимосвязанных законодательных актов, затрагивающих не только вопросы интеграции образования и науки и их правовую базу, но и иные отрасли права (гражданское, бюджетное, налоговое, имущественное). Подготовка и обсуждение рассматриваемого законопроекта продолжалась более четырех лет, но так и не решила весь комплекс проблем интеграции образования и науки в России. В результате разработки законопроекта, была лишь решена задача придание правовой легитимности существующей отечественной практики интеграции, ее экономическим формам и механизмам, отношениям участников данных интеграционных процессов. Вместе с тем, задача разработки нормативно-правовой базы для развития форм интеграции, соответствующих современным экономическим условиям, использующихся в мировой практике и обозначенных в рассмотренной Стратегии не была решена.

Так, новый Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки» от 01.12.2007 г., № 308-ФЗ [3] стал содержать следующие положения.

Во-первых, положения, касающиеся создания нормативно-правовой базы для уже существующих форм взаимодействия высшего и послевузовского профессионального образования и науки, к которым относятся:

- проведение вузами исследований и разработок за счет грантов и иных источников финансирования;

- привлечение вузами работников научных организаций, а научными организациями – работников вузов к научной (образовательной) деятельности на договорной основе;

- осуществление вузами и научными организациями совместных научно-образовательных проектов, научных исследований и иных совместных мероприятий на договорной основе.

Во-вторых, положения по предоставлению вузам права создания на базе научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс, а научным организациям права создания на базе вузов лабораторий, ведущих научную деятельность. Следует отметить, что данные структурные подразделения уже ранее создавались. Закон предусматривал разработку порядка по созданию этих структур, но порядок был утвержден только для создания лабораторий на базе вузов, согласно Приказа Министерства образования и науки РФ от 27.02.2009 г. № 65.

В-третьих, положения о предоставлении научным организациям права на создание объединений с учреждением ВПО на договорной основе и в форме ассоциаций или союзов в соответствии с действующим законодательством. Ранее в Постановлении Правительства РФ «Об университетских комплексах» этим правом обладали только вузы.

В-четвертых, положения определяющие имущественные права интеграции, в соответствии с которыми вузы и научные организации получили возможность на взаимное предоставление движимого и недвижимого имущества на основании договора.

Анализ изменений, введенных рассмотренным федеральным законом, позволил сделать вывод о том, что он затрагивает только отдельные поставленные в Стратегии задачи и допускает существование уже действующих структур, что относится к частичной интеграции и не содержит комплексной нормативно-правовой базы, способствующей развитию иных форм интеграции. Что касается современных форм интеграции образования, науки и производства в системе ВПО, то в рассмотренном законе эти формы не получили отражения. Они могли развиваться на основе открытого перечня возможных в России форм интеграции. Принципиальным недостатком этого закона является также позиционирование интеграции образования и науки как абсолютно самостоятельного блока в контексте более широкой задачи интеграции образования, науки и производства. Необходимость присоединения к этим процессам производства в целях обеспечения инновационного развития экономики подчеркивается, но одновременно интеграция образования и науки выделяется в самостоятельную задачу, требующую первоочередного решения.

В отношении развития интеграционных процессов в сфере подготовки и переподготовки кадров, следует обратить внимание на одновременно с № 308-ФЗ принятый Федеральный закон № 307-ФЗ от 01.12.2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования». Данный закон предусматривает возможность участия объединений работодателей в мониторинге и прогнозировании потребностей экономики в квалифицированных кадрах, а также в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, в том числе в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки профессионального образования, государственной аккредитации высших учебных заведений [5].

Таким образом, объединения работодателей, согласно рассмотренного закона, были наделены определенным правом участия в развитии кадровой стратегии и разработке стандартов образовательных программ, на основе сформированных требований к специалистам той или иной отрасли, но регламенты реализации введенного закона на всех уровнях полностью не были разработаны. В настоящее время происходит включение представителей объединений работодателей в качестве экспертов в процесс разработки новых образовательных стандартов, предполагается их включение в процесс проведения общественной аккредитации, согласно Проекта Федерального закона «Об образовании». Кроме того, в ряде отраслей объединениями работодателей разработаны профессиональные стандарты, которые позволяют при согласовании с образовательными стандартами разработать новую кадровую политику, учитывающую внедрение системы непрерывного образования.

Для обеспечения развития в России интегрированных структур, таких как исследовательские и федеральные университеты, возникла необходимость введения в законодательство соответствующих понятий, определения их правового статуса, основных характеристик, целей и принципов деятельности.

Так, в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам деятельности федеральных университетов» (№ 18-ФЗ от 10.02.2009 г.) были даны определения и порядок создания университетов нового типа, одной из задач которых является развитие интеграции всех трех компонентов (образование, наука и производство), что способствует развитию высокотехнологичных отраслей через внедрение практических инноваций, основанных на фундаментальных знаниях.

К критериям определения федеральных университетов, согласно Федерального закона № 18-ФЗ, относятся: реализация инновационные образовательные программы высшего профессионального образования, интегрированные в мировое образовательное пространство; осуществление подготовки и (или) переподготовки кадров для комплексного социально-экономического развития региона; выполнение фундаментальных и прикладных научные исследования по широкому спектру наук, что обеспечивает интеграцию науки, образования и производства, в том числе путем доведения результатов интеллектуальной деятельности до практического применения. В состав федеральных университетов могут включаться не только вузы, но и научные организации, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти, государственных академий наук, а также их региональные отделения.

В соответствии со ст. 9 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в отношении университетов, находящихся в ведении Российской Федерации, в равной степени реализующих образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выполняющих фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук, может устанавливаться категория «национальный исследовательский университет». Эта категория  устанавливается правительством на 10 лет по результатам конкурсного отбора программ развития университетов, направленных на кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, образования, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развитие и внедрение в производство высоких технологий, обеспечивающих устойчивость и конкурентоспособность современной экономики.

В дальнейшем, согласно Федерального закона № 260-ФЗ от 10.11.2009 г. Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова и Санкт-Петербургский государственный университет - ведущие классические университеты России были определены как «уникальные научно-образовательные комплексы», ориентированные на решение геополитических задач и удовлетворение кадровых потребностей крупных межрегиональных инвестиционных проектов.

Всем трем категориям университетов предоставлено право осуществлять научную и образовательную деятельность по собственным программам и стандартам. Их отличительной особенностью является максимальная адаптация к динамичным изменениям внешней среды, учет требований современной экономики, как в области развития инновационных технологий, так и в отношении подготовки высококвалифицированных кадров с целью их эффективного внедрения.

Во многих странах Европы университеты представляют собой научно-технологические центры, которые абсолютно автономны в плане бюджета и направлений собственного развития. Так, в России законопроектом, направленным на предоставление большей финансовой самостоятельности образовательным учреждениям, возможности более гибко распоряжаться имеющимися у них ресурсами и денежными средствами, стал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (№ 83-ФЗ от 08.05.2010 г.) [6]. Одним из основных нововведений стало изменение порядка государственного финансирования учреждений ВПО, переход от финансирования на основе сметы к финансированию на основе субсидий, исходя из государственного задания учреждениям на предоставление образовательных и иных услуг, не противоречащих учредительным документам.

Подобная схема финансирования университетов используется в мировой практике с 2002 г. в виде блок-грантов. Однако, она отличается от субсидий, предоставляемых в России. В мировой практике средства на выполнение программ чаще всего распределяются следующим образом: в дополнение к базовым ассигнованиям выделаются блок-гранты, которые могут расходоваться вузами в соответствии с собственными приоритетами, установленные, как правило, их советами. Так, например, В Норвегии в 2002г. был осуществлен переход к системе трехкомпонентных блок-грантов – базовая часть (около 60%) определяется размерами и профилем вуза, образовательная (около 25%) – зависит от численности студентов по различным формам обучения, научная (около 15%) – рассчитывается с учетом числа академических позиций, численности аспирантов и магистров, объема исследований и разработок. В зависимости от категорий вузов вводятся весовые коэффициенты, отражающие те или иные национальные приоритеты. В Японии определение индивидуальных объемов блок-грантов (введены в 2003 гг. с принятием закона о «Национальных университетских корпорациях») осуществляется исходя из размера вуза и его профиля (направления). Правительство, определяя целевые ориентиры и оценивая достижения, сосредотачивается на контроле результатов, а не на текущей деятельности. Университет имеет право самостоятельно распределять средства грантов, включая поддержку собственных исследований.

В соответствии с принятым № 83-ФЗ бюджетные учреждения получили определенную финансовую самостоятельность. Согласно закона они имеют право вносить денежные средства и имущество (за некоторым исключением) в уставный капитал других коммерческих и некоммерческих организаций, могут самостоятельно распоряжаться имуществом, которое закрепляется за ними на праве оперативного управления. В этом случае права бюджетных учреждений максимально приближены к автономным учреждениям. Данная законодательная база позволяет осуществлять сетевые схема интеграционных процессов, учитывая интересы каждого из участников и возможность объединения ресурсов при реализации проектов.

Следует отметить, что принятие данного закона не исключает возможности сокращение государственного финансирования (так как оно будет осуществляться исходя из государственного задания) и перевод на целевую поддержку вузов в рамках отдельных проектов или программ, развивая при этом механизм ГЧП. Однако предполагаемая экономическая самостоятельность для отдельных вузов из числа «обычных» может обернуться негативными последствиями, связанные с сокращением объемов госзаказа. В связи с этим большое значение имеет формирование вузами долгосрочных партнерских отношений с предприятиями реального сектора экономики, согласование целей и направлений совместного развития.

Следует обратить внимание на то, что интеграция только образования и науки препятствует реализации новой парадигмы инновационного развития экономики. Поэтому в настоящее время большое внимание уделяется комплексному развитию интеграционных процессов образования, науки и производства и созданию современных форм интеграции, построенных на основе сетевого взаимодействия. В этом направлении следует отметить принятие единовременно трех законодательных актов: Постановление Правительства № 218 от 09.04.10 г. «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства»; Постановление Правительства № 219 от 09.04.10 г. «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования» и Постановление Правительства № 220 от 09.04.10 г. «О мерах по привлечению ведущих учёных в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования».

К новым механизмам, способствующим развитию интеграционных процессов образования, науки и производства следует также отнести разработку и реализацию Программ инновационного развития компаний с государственным участием и Технологических платформ. Однако в этих направлениях нормативно-правовая база в меньшей степени проработана, существуют только отдельные документы, регламентирующие их развитие, но в основной законодательной базе по образованию и науке и в других областях права эти современные механизмы интеграции не отражены.

Важное значение в области интеграции отводится Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов инновационной деятельности» (№ 217-ФЗ, от 02.08.2009 г.) [7].

Этот закон предоставил право вузам самостоятельно учреждать хозяйственные общества, деятельность которых заключается в практическом применении результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат вузу; вносить в уставный капитал права на результаты интеллектуальной деятельности. Высшие учебные заведения могут привлекать и других лиц (как физических, так и юридических) в качестве учредителей создаваемого хозяйственного общества, однако доля вуза в уставном капитале акционерного общества должна составлять более 25% или более чем одну треть в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью. При этом доля (акции) других лиц в уставном капитале хозяйственного общества должны быть оплачены денежными средствами не менее чем 50%. В настоящее время в соответствии с этим законом создано более тысячи малых инновационных предприятий.

Следует так же отметить, что в последние годы большое внимание уделяется налоговой политике, направленной на стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности. В результате законодательство о налогах и сборах содержит значительное количество инструментов, направленных на поддержку инноваций, включая поддержку активности налогоплательщиков в выполнении НИОКР.

Таким образом, несмотря на, наличие большого количества нормативно-правовых документов, законодательство в исследуемой сфере находится в стадии становления. Отсутствуют взаимосвязанные и согласованные между собой нормативно-правовые акты, регулирующие организационно-экономические отношения в рассматриваемых сферах деятельности и устанавливающие механизмы интеграции трех компонентов: образования, науки и производства. Актуальность соответствующего закона обусловлена еще и тем, что, учитывая международный опыт, необходима диверсификация источников финансирования научно-исследовательской деятельности, разработка специальных мер, направленных на стимулирование интеграционных процессов в области проведения исследований и разработок, подготовки и переподготовки кадров. Кроме того, накопленный опыт взаимодействия, позволяет университетам, научным организациям и бизнес-структурам перейти к более глубокой интеграции на основе использования современных сетевых форм взаимодействия.

Литература

1. О науке и государственной научно-технической политике [Электронный ресурс]: федер. закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (в ред. от 06.11.11 № 291-ФЗ) // Консультант Плюс: справочная правовая система. Версия проф., сетевая.

2. Об университетских комплексах [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 676 (в ред. от 14.02.08 Постановление Правительства РФ № 71) // Консультант Плюс: справочная правовая система. Версия проф., сетевая.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки [Электронный ресурс]: федер. закон от 01 декабря 2007 г. № 308-ФЗ // Консультант Плюс: справочная правовая система. Версия проф., сетевая.

4. Гохберг Л.М. Стратегия интеграционных процессов в сфере науки и образования / Л.М. Гохберг, Г.В. Китова, Т.А. Кузнецова // Экономика образования. – 2009. – № 1. – С. 67 – 79.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования [Электронный ресурс]: федер. закон от 01 декабря 2007 г. № 307-ФЗ // Консультант Плюс: справочная правовая система. Версия проф., сетевая.

6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений [Электронный ресурс]: федер. закон от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ: (в ред. от 30.11.11 № 361-ФЗ) // Консультант Плюс: справочная правовая система. Версия проф., сетевая.

7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности [Электронный ресурс]: федер. закон от 02 августа 2009 г. № 217-ФЗ // Консультант Плюс: справочная правовая система. Версия проф., сетевая.