Шмиголь Н.С.

Финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг в условиях инновационной экономики (зарубежный опыт)

В настоящее время уровень качества человеческого капитала и его стоимость в Российской Федерации отстают от аналогичных показателей в странах с развитой рыночной экономикой, что негативно сказывается на темпах изменения структуры российской экономики и придания ей инновационного качества. Поднять этот уровень способна, в том числе, проводимая в нашей стране реформа бюджетного сектора, предусматривающая и внедрение новых механизмов оказания государственных (муниципальных) услуг, которые непосредственно воздействуют на качество человеческого капитала (особенно это относится к услугам в социально-культурной сфере). В рамках реализации данной реформы предполагается не замена бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг внебюджетными средствами, а переход к конкурентным и контрактным механизмам их финансирования. Вместе с тем, страны с инновационной моделью экономического развития уже накопили определенный опыт реорганизации сектора общественных услуг в рыночных условиях, учет которого позволит нашей стране избежать многих ошибок и просчетов и грамотно и научно обоснованно проводить как реформу бюджетного сектора, так и внедрение рыночных механизмов финансирования государственных (муниципальных) услуг.

1. модель «командование и контроль»: реформу начинают сверху, и правительство берет на себя ответственность за ее проведение. Выбирая эту модель правительство должно быть абсолютно уверенным, что сможет реализовать реформу. Примером использования такой модели являются принятый английским парламентом план стратегического развития системы образования на 1997-2001 гг. «Стратегия на достижение всеобщей грамотности» и план улучшения системы здравоохранения на 2001-2005 гг. «О сокращении сроков ожидания на медицинское обслуживание»;

2. модель «квази-рынки», в которой реализуется идея использования рыночных отношений в системе государственного управления. Предоставление государственных (муниципальных) услуг в рамках данной модели  осуществляется частными организациями, а государство сохраняет контроль за назначением таких услуг. Такая система работает в медицинском обслуживании США, в системе здравоохранения в Англии, в школьном образовании в Филадельфии (США);

3. модель «передача полномочий и прозрачность», согласно которой государство может передавать право предоставлять государственные (муниципальные) услуги передовым частным организациям, выполняющим аналогичные услуги при условии обеспечения прозрачности их деятельности. Последнее предполагает введение строгой отчетности за результаты работы, которые обнародуются для сравнения и последующего улучшения деятельности привлеченных организаций. Данная модель реализуется с использованием контрактного механизма государственного финансирования организаций, предоставляющих услуги по заказу органов государственной власти и органов местного самоуправления, модель широко распространена и успешно работает во всем мире. В Калифорнии (США), например, государство активно пользуется услугами частных тюрем, а в Англии школы работают по контрактам с местными органами власти (департаментами образования).

Следует отметить, что в зарубежной практике предоставление государственных (муниципальных) услуг осуществляется как государственными (муниципальными) некоммерческими организациями, так и иными некоммерческими и коммерческими организациями. Не во всех из них государство имеет долю в уставном капитале (фонде), но в силу характера производимых услуг оно сохраняет за собой право жесткого контроля политики и финансовой деятельности такой организации, например, путем закрепленного права назначать определенное количество членов совета директоров. Такие организации могут иметь налоговые привилегии, а их долги гарантироваться правительством.

На практике в некоторых странах комбинируют модели «передача полномочий и прозрачность» и «квази-рынки». Например, в ходе реформы системы профессиональной подготовки преподавателей в Англии использовались обе эти модели. В результате у учащихся был выбор, правительство устанавливало стандарты образовательных услуг, поощряло хорошо работающих исполнителей, а тех, кто не справлялся с работой, устраняло.

На выбор модели реформирования системы государственных (муниципальных) услуг непосредственно влияет уровень качества услуг, предоставляемых организациями-поставщиками услуг. Для оценки качества деятельности организаций, работающих в системе производства государственных (муниципальных) услуг, в Англии, во время правления премьер-министра Тони Блэра (2001-2005гг.) была разработана четырехуровневая шкала оценки деятельности организаций в системе государственного управления (рис.1)[2].

Рис.1 Четырехуровневая шкала оценки деятельности для системы государственного управления

Если услуги находятся на уровне «ужасно» и потребители ими не пользуются, то следует выбирать модель реформирования системы государственных (муниципальных) услуг «командование и контроль», которая подходит к кризисным ситуациям в той или иной сфере государственных (муниципальных) услуг или когда плохо работают поставщики этой услуги. По мере улучшения ее качества, ситуации в реформируемой сфере государственного (муниципального) управления и перехода к иной задаче в процессе реформы обычно переходят к другой модели (табл. 1).

Таблица 1

Командование и контроль

Передача полномочий и прозрачность

Квази-рынки

Комбинирование моделей

· когда состояние услуг очень плохое;

· для срочности оказания приоритетных услуг;

· в чрезвычайных ситуациях;

· для руководства программами, разработанными для борьбы с бедностью

· когда отдельный выбор сделан неправильно;

· для перехода с адекватного уровня качества услуг на хороший, а затем и на отличный

· когда люди сами могут выбирать поставщиков услуги, имея средства на ее оплату;

· когда количество поставщиков услуги может быть увеличено;

· когда есть потребность в разнообразии услуг

· во время перестроек;

· когда существует большая вариантность в условиях;

· когда рынок оказывает незначительное давление

В зависимости от выбранной модели реформирования системы государственных (муниципальных) услуг меняются и источники финансирования проводимой реформы. Очевидно, что модель «командование и контроль» требует выделения большого объема бюджетных средств из бюджетов бюджетной системы, а модель «квази-рынки» ориентируется на внебюджетные источники финансирования государственных (муниципальных) услуг. Комбинирование моделей и модель «передача полномочий и прозрачность» предусматривают сочетание бюджетных средств и внебюджетных источников финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Однако если исходить из первостепенных факторов, определяющих источники финансирования государственных (муниципальных) услуг, то их выбор, прежде всего, обусловлен типом (видом) услуг, который вытекает из состава общественных благ, предоставляемых государством и уполномоченными коммерческими и некоммерческими организациями. Состав государственных (муниципальных) услуг формируется вокруг четырех основных групп базовых общественных потребностей[3]:

- безопасность личности (правопорядок, правосудие, социальное и пенсионное страхование, здравоохранение, экология и т.д.);

- безопасность общества (оборона и недопущение терроризма);

- защита частной и общественной собственности (водных ресурсов, лесов, недр, имущества граждан, государства и корпораций);

- обеспечение возможностей развития личности (просвещение, наука, культура, условия труда и предпринимательства, свобода получения информации и т.д.).

Из указанного выше состава базовых общественных потребностей к так называемым чистым общественным благам, которые должно в полном объеме поставлять обществу и финансировать исключительно государство, традиционно относятся оборона и безопасность, а также правосудие и обеспечение правового порядка (в последнее входят, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного и налогового законодательства, законодательства об обеспечении обязательного страхования различных видов гражданской ответственности и т.п.). Во всех странах государственные (муниципальные) услуги, относящиеся к вышеуказанным чистым общественным благам, финансируются в полном объеме за счет средств бюджетов бюджетной системы страны. Остальные общественные блага в большинстве развитых зарубежных стран исполняются при значимом участии в их финансировании средств частных лиц, некоммерческих и/или коммерческих организаций.

На особенности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, помимо их содержательной составляющей (то есть какие потребности в общественных благах они реализуют) и модели реформирования системы государственных (муниципальных) услуг, оказывают влияние такие факторы, как модель экономического развития государства и модель проводимой социальной политики (поскольку большинство государственных (муниципальных) услуг оказывается в социальной сфере), которые определяют современные подходы к финансированию государственных (муниципальных) услуг за рубежом (табл. 2).

Таблица 2

Влияние модели экономического развития и модели социальной политики на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг

Таким образом, на особенности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг существенное влияние оказывает множество факторов, которые необходимо учитывать в ходе реформирования как системы государственного (муниципального) управления в целом, так и моделей финансирования государственных (муниципальных) услуг (рис.2.).

Рис. 1.2.2 Факторы, оказывающие влияние на особенности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в зарубежных странах

Определяя механизмы финансирования государственных (муниципальных) услуг, используемые в настоящее время в зарубежных странах, можно выделить два основных концептуальных подхода к организации финансового обеспечения таких услуг[4]. Первый подход характеризуется ограниченным бюджетным финансированием государственных (муниципальных) услуг и преобладанием в составе источников их  финансового обеспечения внебюджетных средств. Второй подход предусматривает, что государство выступает в роли заказчика или поставщика государственных (муниципальных) услуг и финансирует  соответствующие организации как автономных исполнителей государственного заказа. При таком подходе основным (или значительным по объему) источником финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг выступают бюджетные средства, которые дополняются поступлениями из внебюджетных источников.

    В пределах выделенных концептуальных подходов применяются разнообразные механизмы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.

В рамках первого подхода в странах с неолиберальной моделью экономического развития и англосаксонской моделью социальной политики, используется механизм финансирования государственных (муниципальных) услуг их непосредственными потребителями. Применение такого механизма предусматривает, что государственное (муниципальное) финансирование услуги за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы не является приоритетным по отношению к внебюджетным источникам их финансового обеспечения. На практике часто происходит так называемая «приватизация» государственных (муниципальных) услуг, проводимая с использованием следующих механизмов:

- механизм собственно приватизации, при котором ранее бесплатно предоставляемые государством услуги (н., посещение общественных парков) становятся платными;

- механизм управления услугами предполагает, что ранее предоставляемая государством общественная услуга (например, управление дорожным движением, переработка отходов, управление приютами для бездомных) предоставляется частной фирмой на основе контрактного механизма;

- регулирующий механизм означает, что нормы законодательства, по которым государство единолично несло ответственность за те или иные условия жизнедеятельности общества (например, за состояние окружающей среды), распространяют эту ответственность на частные институты;

- механизм принятия решений: процесс принятия решений перемещается от государственных структур к частным институтам и представителям общественности (примером может служить деятельность общественных советов в государственных школах).

Анализ зарубежного опыта реформирования сектора государственных (муниципальных) услуг в части расширения видов платных услуг с целью повышения их качества в условиях конкурентной среды, но при условии обеспечения их доступности для конечного потребителя показывает, что основными предпосылками для успешного проведения этого направления реформы системы государственных (муниципальных) услуг являются:

· формирование широкого класса населения с высоким уровнем дохода, имеющего возможность оплачивать оказание государственных (муниципальных) услуг частными организациями, с которыми органы государственной власти (органы местного самоуправления) заключают соответствующие контракты;

· определение видов государственных (муниципальных) услуг в каждом сегменте общественного сектора экономики (в образовании, здравоохранении, культуре, социальном обеспечении и т.д.), которые можно «приватизировать», то есть передать их частным организациям – провайдерам аналогичных услуг;

· формирование качественных контрактов с организациями-поставщиками государственных (муниципальных) услуг и эффективное управление ими[5];

· учет соотношения между спросом и предложением государственных (муниципальных) услуг, поскольку реформа имеет успех, только когда качественно проработанные контракты заключены с надежными организациями-поставщиками услуг;

·  качественный менеджмент государственного финансирования государственных (муниципальных) услуг, что требует инвестирование дополнительных средств в развитие необходимых в данных условиях дополнительных способностей, компетенций государственных (муниципальных) служащих, работа которых связана с финансированием государственных (муниципальных) услуг за счет средств бюджетов бюджетной системы.

В рамках данного механизма бюджетные средства могут предоставляться в следующих формах:

- долевые бюджетные субсидии;

- возвратные бюджетные субсидии.

Для второго подхода к финансовому обеспечению предоставления государственных (муниципальных) услуг характерно применение следующих механизмов финансирования государственных (муниципальных) услуг:

- механизм контрактного государственного финансирования организаций, предоставляющих услуги по заказу органов государственной власти и органов местного самоуправления; форма предоставления бюджетных средств – целевая субсидия;

- механизм нормативно-подушевого государственного финансирования; форма предоставления бюджетных средств – блок-грант;

- механизм сметного финансирования государственных (муниципальных) некоммерческих организаций; форма предоставления бюджетных средств – прямые бюджетные ассигнования. Данный механизм финансирования государственных (муниципальных) услуг применяется в странах с развитой рыночной экономикой в основном в рамках производства чистых общественных благ (оборона и безопасность, а также правосудие и обеспечение правового порядка), которые должно в полном объеме поставлять обществу и финансировать исключительно государство. Механизм сметного финансирования предполагает, что бюджетные средства выделаются государственным (муниципальным) организациям–поставщикам услуг по смете (бюджету) организации, содержащей постатейную разбивку по видам расходов. Основное внимание в части контроля за использованием организацией бюджетных средств сосредоточено на контроле за постатейным соответствием каждого вида расходов организации установленным целевым лимитам. Такой механизм финансирования государственных (муниципальных) услуг считается затратным и низкоэффективным в условиях существования конкурентной среды, поэтому в большинстве стран с развитой рыночной экономикой он не имеет широкого применения в системе финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, и используется в тех странах, экономика которых имеет ярко выраженную социальную ориентацию и/или высокую централизацию средств в бюджетной системе (к таким странам относятся, например, ФРГ, Корея, Япония, Норвегия).

Для механизма нормативно-подушевого финансирования  государственных (муниципальных) услуг характерно покрытие расходов организации-поставщика услуги на предоставление услуги за счет бюджетных средств исходя из норматива финансирования услуги соответствующего типа (вида) в расчете на одного получателя. Таким образом, осуществляется финансирование услуги, а не содержания соответствующей организации, что создает стимулы к сокращению издержек и экономии бюджетных средств. Остальные расходы организации финансируются за счет внебюджетных источников.

В зарубежной практике при разработке норматива финансирования государственной (муниципальной) услуги исходят из следующих положений:

· государственная (муниципальная) услуга должна быть доступной для потребителя и конкурентной как на национальном, так и (в идеале) на международном уровне. Норматив финансирования государственной (муниципальной) услуги выступает здесь как гарантированная финансовая норма выполнения определенных стандартов качества соответствующей услуги;

· население всех территориальных образований имеет равный доступ к предоставляемым государственным (муниципальным) услугам, а также гарантии, что пожелания получателей услуг будут учтены;

· жители страны обладают одинаковым составом прав и обязанностей относительно предоставляемых государственных (муниципальных) услуг;

· органы местного самоуправления вправе рассчитывать на поддержку органов государственной власти в части предоставления одинакового набора качественных и квалифицированных государственных (муниципальных) услуг на подведомственной им территории.

Преимуществом механизма нормативно-подушевого финансирования для получателя услуги является гарантированное равенство оплаты государственной (муниципальной) услуги за счет бюджетных средств независимо от социального и финансового положения ее получателя.  В странах с развитой рыночной экономикой такой механизм финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг часто используется в социальной сфере, особенно в образовании, здравоохранении, культуре и спорте. Однако, в условиях активного использования в зарубежных странах бюджетного финансирования, ориентированного на целевые, результативные показатели деятельности получателей бюджетных средств (или бюджетирования, ориентированного на результат), на практике механизм нормативно-подушевого финансирования используется в сочетании с механизмом контрактного финансирования государственных (муниципальных) услуг за счет средств бюджетов бюджетной системы.

Механизм контрактного финансирования государственных (муниципальных) услуг предусматривает, что государство в лице уполномоченного органа государственной власти (органа местного самоуправления) заключает с организациями-производителями соответствующих услуг среднесрочные и долгосрочные контракты. При этом контракт предполагает не только обязательства организации по предоставлению государственных и муниципальных услуг определенного количества или определенному контингенту лиц, но и дополняется системой параметров для оценки результатов деятельности организации по оказанию услуг. Контракт часто заключается в условиях конкуренции за доступ к бюджетным средствам. В этом случае механизм контрактного финансирования государственных (муниципальных) услуг предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определенного вида и объема и выделение бюджетных средств организации–победителю. Размещение бюджетных средств на конкурсной основе призвано стимулировать рост качества предоставляемых услуг, и ориентировано на управление результатами. Результатом в данном случае является исполнение конкретной цели/задачи, для достижения которой были выделены бюджетные средства.

В рамках данной модели бюджетные средства выделяются одной – общей суммой в форме целевой субсидии и далее самостоятельно распределяются и используются организацией-получателем бюджетных средств.  Организации также могут привлекать внебюджетные средства в любой законодательно разрешенной форме в рамках осуществления уставной деятельности. Данная модель используется во Франции, Швеции, Австрии, Финляндии.

Обобщая зарубежный опыт финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, следует выделить ряд моментов, на которые необходимо обратить внимание отечественных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в ходе реформирования общественного сектора и механизмов финансирования государственных (муниципальных) услуг:

· в условиях рыночной экономики государство производит и финансирует тот объем общественных благ и перечень государственных (муниципальных) услуг, который является реально востребованным обществом. Инициативы относительно объема и состава необходимых общественных благ и услуг должны исходить как «сверху» - от правительства и иных уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления), так и «снизу» - от общества в лице граждан, предпринимателей, организаций. Любой избыток государственных (муниципальных) услуг ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств и росту коррупции;

· успех реформы возможен только при наличии тщательно разработанной, научно обоснованной стратегии ее проведения, которая должна подкрепляться открытой информацией о текущих результатах в реформируемой отрасли, сфере деятельности и т.п. Без предоставления отчетной информации по результатам краткосрочной работы, реформа не получит поддержку как со стороны органов государственной власти (органов местного самоуправления) так и со стороны общественного мнения и не будет реализована;

· для достижения максимального эффекта от внедрения новых механизмов государственных (муниципальных) услуг они (услуги) должны быть не только одобрены органами государственной власти (органами местного самоуправления), но и полностью готовы к реализации, как только начнется их финансирование;

· успешное внедрение механизма финансирования государственных (муниципальных) услуг их непосредственными потребителями при преобладании внебюджетных источников финансового обеспечения возможно только при условии существования в обществе широкого слоя населения с высоким уровнем доходов;

· при частичном замещении бюджетного финансирования внебюджетными источниками финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг повышается эффективность и обеспечивается большая прозрачность в расходовании средств организациями-поставщиками услуг, поскольку частный инвестор всегда заинтересован в тщательном контроле за целевым использованием предоставленных денежных средств;

· при выборе организаций–поставщиков услуг и определении объемов финансирования государственных (муниципальных) услуг за счет бюджетных средств необходим анализ результатов деятельности таких организаций по предоставлению государственных и муниципальных услуг и качества предоставленных услуг;

· выбор получателя бюджетной субсидии при нормативно-подушевом и контрактном финансировании государственных (муниципальных) услуг должен осуществляться с учетом предварительной оценки ожидаемого экономического и социального эффекта от определенного вида услуги. Зарубежный опыт предусматривает субсидирование как поставщика услуги, так и ее получателя. В первом случае бюджетная субсидия предоставляется непосредственно производителю (поставщику) услуги, которого выбирает уполномоченный орган государственной власти (орган местного самоуправления) на конкурсной основе. Тем самым государство стимулирует развитие соответствующих организаций (юридических лиц). Во втором случае, получатель услуги, имея государственные финансовые обязательства (в виде сертификатов, купонов, ваучеров, именных финансовых обязательств и проч.), самостоятельно на рынке услуг выбирает организацию–поставщика государственных (муниципальных) услуг соответствующего вида, тем самым усиливая конкуренцию между производителями однотипных услуг; 

· реформирование сектора государственных (муниципальных) услуг и финансового механизма их осуществления должны осуществляться при активном управлении процессом реформирования со стороны правительства и уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления).

Таким образом, зарубежный опыт финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг свидетельствует, что проведение реформы сектора государственных (муниципальных) услуг и внедрение новых механизмов их финансирования должны быть продуманными и взвешенными, учитывать особенности и модель экономического развития государства, иметь финансовые предпосылки и другие необходимые условия, обеспечивающие эффективное функционирование таких механизмов.

Литература:

1. Barber M. Three Paradigms of Public-Sector Reform. McKinsey & Company. London. January, 2007 (перевод с английского Э.Г. Зверевой) // Вопросы государственного и муниципального управления. – М. – 2011. – С. 74-86.

2. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

3. Кузнецов П., Савицкий М., Фоминых А., Яновский К. Методологические подходы к определению избыточных функций государственных органов // Вестник РЦЭР. ­– М. – 2003. - № 137. – С. 1-6.

4. Совершенствование механизма финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений: НИР по тематическому плану НИР Финуниверситета (научный отчет) / Маркина Е.В., Васюнина М.Л., Седова М.Л., Солянникова С.П., Шмиголь Н.С. — М.: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011. - С. 7-8.

[1] Подробнее см.: Barber M. Three Paradigms of Public-Sector Reform. McKinsey & Company. London. January, 2007 (перевод с английского Э.Г. Зверевой) // Вопросы государственного и муниципального управления. – М. – 2011. – С. 74-86.

[2] Barber M. Three Paradigms of Public-Sector Reform. McKinsey & Company. London. January, 2007 (перевод с английского Э.Г. Зверевой) // Вопросы государственного и муниципального управления. – М. – 2011. – С. 80.

[3] Подробнее см.: Кузнецов П., Савицкий М., Фоминых А., Яновский К. Методологические подходы к определению избыточных функций государственных органов //Вестник РЦЭР. ­– М. – 2003. - № 137. – С. 2.

[4] Подробнее см.: Совершенствование механизма финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений: НИР по тематическому плану НИР Финуниверситета (научный отчет) / Маркина Е.В., Васюнина М.Л., Седова М.Л., Солянникова С.П., Шмиголь Н.С. — М.: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011. - С. 7-8.

[5] Управлять крупными контрактами и рынками определенных видов государственных (муниципальных) услуг технически сложно, поэтому органы государственной власти и органы местного самоуправления должны быть готовы к переменам, а государственные (муниципальные) служащие иметь хорошие профессиональные знания в области контрактного менеджмента.