Станиславчик Н.Б.

Эволюция политики привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику России

Первый — это 1986-1990 гг., когда государство приступило к рыночным реформам в экономике. С учетом международной практики руководством страны стала внедряться в экономике модель совместного предприятия.

· долгосрочная аренда иностранными предпринимателями имущества, в том числе недвижимого имущества, и их участие в зонах совместного предпринимательства (свободных экономических зонах);

· создание совместных предприятий с частичным участием иностранного капитала и предприятий со стопроцентным иностранным капиталом;

· приобретение иностранными предпринимателями ценных бумаг (портфельные инве­стиции);

· предоставление возможности свободного реинвестирования полученной прибыли в рублях на территории России или перевода ее за границу в иностранной валюте.

Условия СП привлекали руководителей государственных предприятий тем, что они получали возможность перевести часть государствен­ного имущества в состав самостоятельных коммерческих структур и распоряжаться им на правах собственника-учредителя и зачастую, имея статус генерального директора или президента СП, осуществлять самостоятельные внешне­торговые сделки и свободные продажи на внутреннем рынке. Появлялись дополнительные стимулы для российских руководителей и персонала СП, например, более высокий уровень заработной платы, работа в более современной технологиче­ской и организационной среде, стажировки у иностранных партнеров.

Следует отметить, что с позиции экономики создание СП означало признание недостаточности собственных инвестиционных ресурсов и неэффективность политики исключительно централизованного «внедрения» научно-технических разработок без опоры на внутреннюю мотивацию товаропроизводителей. Политически эти новшества использовались тогдашним руководством как подтверждение деклараций СССР об отказе от «холодной войны» с Запа­дом, о его движении к интеграции в мировую политику и ми­ровую экономику.

В 1987—1990 гг. в СССР постепенно формировался инве­стиционный климат, схожий с климатом других стран-реципиентов. Новые нормативные акты вводили в юридическую платформу деятельности СП привлекательные для инвесторов параметры. В этот период была ликвидирована разница условий деятельности СП, сформированных с партне­рами из социалистических и несоциалистических стран, раз­решено создание предприятий, полностью принадлежащих за­рубежным инвесторам, устранены ограничения по занятию иностранцами руководящих постов в СП. Иностранные инве­сторы получили возможность использовать свою часть рубле­вой прибыли СП для товарных закупок и реинвестиций в СССР. Эти нормы были закреплены в «Основах законодатель­ства СССР об иностранных инвестициях», которые содержали гарантию сохране­ния условий деятельности предприятий с иностранными инве­стициями в течение пяти лет после ввода в действие каких-либо юридических норм, ухудшающих условия их хозяйство­вания. В 1990 г. правительство попыталось создать ряд свобод­ных экономических зон на территории страны как островков концентрированного привлечения иностранных инвестиций.

Второй период относится к 1991-1995 гг. Распад СССР и признание его бывших республик в качестве суверенных государств повлекли за собой необходимость создания национального российского законодательства по отношению к ПИИ. 4 июля 1991 г. был принят закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», который закрепил гарантии защиты инвестиций и прав инвесторов, определил процедуру создания и регистрации ПИИ, требования к внесе­нию вкладов, расширил спектр форм участия иностранных ин­весторов в хозяйственной деятельности на территории России.

В то же время закон об иностранных инвестициях 1991 г. не включил такие принципиальные для создания более привлекательного инвестиционного климата в России положения, как полноту гарантий защиты капитала иностранных инвесторов в предпринимательской деятельности, мораторий на ухудшение условий деятельности иностранных инвесторов и предприятий с их участием.

Серьезные зарубежные инвесторы были намерены получить крупный, если не контрольный пакет акций, который обеспечивал возможность осуществлять реальное управление предприятием и решать такие принципиальные вопросы, как модернизация производственного аппарата и совершенствование методов управления сбытом и персоналом. Включение таких инвесторов в процесс приватизации сдержи­валось как нерешительностью органов власти, так и нежеланием новых российских собственников делить управление предпри­ятиями с иностранцами, привыкшими к более строгому и эф­фективному менеджменту.

На развитие реального сектора экономики России и привлечение ПИИ были направлены принятые в 1994 г. указы Президента РФ № 1004 «О некоторых вопросах налоговой политики» и № 1199 «О некоторых мерах по стимулированию инвестиционной деятельности, в т.ч. осуществляемой с привлечением иностранных кредитов». Указы регламентировали неухудшение в течение 3 лет нормативного регулирования деятельности предприятий с иностранными инвестициями и освобождение на 1994 г. от уплаты НДС и специального налога на поддержание важнейших отраслей народного хозяйства оборудования, машин и механизмов для производственного развития предприятий, ввозимых в РФ по контрактам, заключенным до 01.01.1993 г. Однако срок иммунитета на 3 года был явно мал для крупных промышленных предприятий, к тому же Минфин Российской Федерации отказался признать распространение стабилизационной оговорки на налоговые изъятия.

25 января 1995 г. был опубликован Указ Президента РФ № 73 «О дополнительных мерах по привлечению иностранных инвестиций в отрасли материального производства РФ». В этот же период была принята  Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ (введена в действие постановлением Правительства РФ № 1016 от 13 октября 1995 г). Наконец, Федеральный закон № 31-ФЗ от 13 марта 1995 г. «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» отменил все льготы по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость и акцизами на товары, ранее предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности, в том числе и предприятиям с иностранными инвестициями.

В целом, политика российского государства в этот период была непоследовательной, противоречивой. Она формировалась под влиянием интересов большинства директоров крупных приватизированных предприятий, слабых позиций правительственного большинства в Государственной Думе, а также новых предпринимательских элит, сформировавшихся в значительной степени из числа получившей доступ к приватизированной собственности партийно-хозяйственной номенклатуры.

В начале 1996 года вступил в силу федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (СРП). Он дополнил в отношении ПИИ в освоение полезных ископаемых закон РФ «О недрах» 1992 года, который установил как основную форму участия инвесторов, в том числе иностранных, в этом виде деятельности, — административно — правовую форму в виде необходимости получения разрешения (лицензии). Закон о СРП 1995 г. пошел по другому пути — пути договорных отношений.

Стороны СРП — государство и инвесторы. Инвесторами могут быть и российские, и иностранные юридические лица и граждане — индивидуальные предприниматели. С инвесторами соглашения заключаются на основе принципа «двух ключей» — Правительством России совместно с органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого находится участок недр. Правительство России и орган власти субъекта РФ заключают между собой отдельное соглашение о порядке раздела между собой государственной части прибыльной продукции и порядке возмещения убытков, причиненных инвестору. Говоря о сторонах СРП, нужно упомянуть о возможности по закону создать консорциум инвесторов, т. е. объединение инвесторов на основе договора о совместной деятельности. Этот консорциум не пользуется правами юридического лица. Его участники несут солидарную ответственность перед государством, которое вправе предъявлять требования уплаты долга ко всем участникам и любому в отдельности.

По закону «О недрах» при получении лицензии инвестор становится собственником добытого минерального сырья, а государство собирает с него налоги и сборы. При СРП инвестор получает часть продукции, но основную часть налогов не платит, т. к. они компенсируются передаваемой государству продукцией. Это именуется разделом продукции. В разных странах имеются разные схемы раздела продукции. По российскому закону о СРП установлена двухступенчатая система: вначале выделяется часть продукции, которая идет в возмещение расходов, затрат инвестора («компенсационная продукция»), а затем прибыльная часть продукции делится между государством и инвестором в пропорции, установленной в соглашении. Законом установлена замена разделом продукции не всех налогов, а части. Для инвестора положительная сторона — это то, что он в меньшей степени зависит от изменений в российской налоговой системе. Кроме того, имеются месторождения более богатые и легкодоступные, а есть бедные и труднодоступные. Раздел продукции позволяет дифференцировать эти месторождения и сделать добычу рентабельной.

СРП отличается от классического понимания договора концессии, по которому произведенная продукция полностью принадлежит концессионеру. По СРП прибыльная часть продукции должна быть поделена между государством и инвестором. Это отличает его и от договора подряда, по которому произведенная продукция принадлежит государству.

СРП является предпринимательским договором, т. к. инвестор действует за свой счет и на свой риск. СРП является инвестиционным договором, т. к. компенсационная часть про­дукции поступает в собственность инвестору, и это является своего рода возвращен­ным государством инвестору инвестиционным кредитом.

Участок земли для разработки полезных иско­паемых предоставляется инвестору на условиях долгосрочной земельной аренды. Экс­плуатация недр — монополия государства, его исключительное право. Однако возможна временная передача права пользования недрами, и в этой связи государство становится участником оборота, а его товаром является право пользования недрами.

Закон о СРП (ст. 7) приводит перечень обязательных условий СРП. Это — про­грамма реализации СРП; требование о соблюдении стандартов, правил безопасно­сти, охраны окружающей среды, здоровья людей; описание участка недр; срок действия соглашения, порядок изменения его условий и прекращения действия; ви­ды налогов и платежей инвестора государству, система раздела продукции; пре­имущественное право российских юридических лиц быть поставщиками необходи­мого оборудования и других товаров, подрядчиками при выполнении разных работ и перевозчиками; обязанность закупки определенной части оборудования для добычи минерального сырья российского происхождения. Все указанные условия в понимании ст. 432 ГК РФ являются существенными, т. е. без согласования которых сторонами соглашение не вступает в силу.

Минеральное сырье, находящееся в собственности инвестора, свободно экс­портируется им без каких-либо количественных ограничений, за исключением слу­чаев, предусмотренных законом о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Это случаи, которые вызваны соображениями национальной безопасности, а также необходимостью соблюдать международные обязательства России. Теоретически, как пример возможных международных обязательств, можно предста­вить себе договоренность между Россией и ОПЕК о добровольном ограничении экс­порта нефти.

Условия СРП сохраняются в том виде, как они согласованы, на весь период действия соглашения, за исключением случаев существенного изменения обстоя­тельств. Предусмотрена стабилизационная оговорка о том, что если законы изменяются таким образом, что ухудшаются усло­вия деятельности инвесторов, то в СРП вносятся изменения, обеспечивающие инве­стору достижение тех ком­мерческих результатов, из которых он исходил при заклю­чении СРП.

Срок СРП, как правило, 20 лет для добычи полезных ископаемых и 25 лет, ес­ли добыче предшествует геологическое изучение недр. Максимальный срок по зако­ну о недрах — 50 лет.

После завершения инвестором определенных этапов работ по соглашению участки недр возвращаются инвестором государству. По результатам геологической разведки инвестор передает информацию на государственную экспертизу, без чего нельзя приступать к добыче.

Главное положение — иностранные инвесторы облагаются налогами и сборами на общих основаниях с отечественными, российскими инвесторами. При СРП исходят из таких видов затрат, как затраты, подлежащие возмещению, и затраты, не подлежащие возмещению. Возмещаемые затраты —это те, которые включены в ут­вержденную уполномоченным государственным органом смету, и которые были по­несены инвестором при исполнении CPП. Такие затраты возмещаются за счет ком­пенсационной продукции. Затраты, не включенные в смету, или затраты, включен­ные в смету, но не утвержденные указанным органом, не подлежат возмещению.

В среднесрочной программе правительства на 1997-2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост» выделялась задача привлечения в 2000 г. в экономику России 20 млрд. долл. иностранных инвестиций, в том числе 10 млрд. долл. — прямых. В этот период активно осуществлялась подготовка нового Закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» № 160-ФЗ, вступившего в силу 14 июля 1999 г. Он является по своему основному содержанию законом о гарантиях прав иностранных инвесторов и, прежде всего, тех, которые осуществляют прямые инвестиции в реальный сектор экономики России. Концепция этого закона базируется на стремле­нии государства привлечь дополнительные источники финансирования за рубежом в целях развития отечественной экономики.

Закон применяется к вложениям иностранного капитала в коммерческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятель­ность, т. е. деятельность с целью извлечения прибыли. Закон не применяется к вложениям иностранного капитала в некоммерческие организации, которые занимаются образова­тельной, благотворительной, научной, религиозной или иной общественно полезной деятельностью. Отношения по вложению иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, а также страховые организации регулируют­ся специальным законодательством о банках и банковской деятельности и о страховании. Это оправдывается необходимостью защитить специальными нормами отечественные банки и страховые организации в период их становления.

В России до настоящего времени не используются многие инвестиционные льготы, широко применяемые другими развивающимися странами с целью привлечения ПИИ. Не предусмотрен вычет из налогооблагаемых сумм расходов на обучение персонала и рекламу. Отсутствуют льготы по ускоренному списанию оборудования (существующими правилами списание, например, компьютерной техники предусмотрено лишь после 10 лет эксплуатации). Это препятствует привлечению ПИИ в высокотехнологичные отрасли промышленности, требующие большой суммы капиталовложений, постоянного обновления и совершенствования оборудования, а также подготовки квалифицированного персонала. Не применяются и «налоговые каникулы», призванные способствовать созданию новых предприятий с иностранным капиталом. Использование таких льгот способствовало бы привлечению ПИИ в Россию.

В целом для политики России в отношении ПИИ на протяжении, как второго, так и третьего периодов характерно расхождение деклараций с реальной нормотворческой и административной практикой. В контактах с международными финансовыми организа­циями и западными деловыми кругами представители российского руководства неоднократно заявляли о стремлении к распространению на ПИИ национального режима хозяйствования. В то же время в реальности инвестиционный климат для российских инвесторов не улучшался, а к ним все более подравнивались и иностранные инвесторы. Попытки исполнительной власти отчасти компенсировать влияние данных факторов путем принятия постановлений правительства и указов президента, предоставляющих льготы иностранным инвесторам, в известной мере содействовали притоку ПИИ, однако не изменили качественно ситуацию. Проблема активизации действий всех ветвей государственной власти на основе четкой формулировки принципов и приоритетов политики привлечения ПИИ остается и в настоящее время весьма актуальной.

[1]Примерами таких СП являются: в нефтедобыче — «Юганскфракмастер, «Такт»; в машиностроении и металлообработке – «Хоматек», «Станковендт», «МДМ», «Вентинтер», «Интерскрап», «Седин-Шисс», «Бакмил» и др.; в информационных технологиях, включая связь – «Диалог», «Интерквадро», «Вариант», «Утилекс», «Интерсофит», «Телур», «Комстар»; в строительстве – «Дельфин», «Перестройка», «Хайтекстрой»; в социальной сфере – «Интермед», «Сана», «Макдональдс», «Дели», «Арлекино».