Пак Х.С.

Оценка эффективности использования бюджетных средств: проблемы, методические подходы

Результаты проведенного исследования показали, что неэффективное использование бюджетных ресур­сов   объясняются, в основном, отсутствием единой методологической и методической базы эффективности управления этими ресурсами.

В этом существенную помощь оказывают Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,   разработанные во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»  и Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»

Цели настоящих Методик – проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Результаты оценки позволяют определить области  приоритетного внимания региональных и муниципальных властей по повышению результативности деятельности их.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и  местного самоуправления  создает предпосылку для системного мониторинга результативности управления бюджетными ресурсами региона и муниципального образования.

В этих условиях регионы и муниципальные образования столкнулись с определенными методологическими и организационными сложностями  по оценке эффективности деятельности органов власти, бюджетных учреждений.В основном, ими были  представлены  показатели результативности и показатели, характеризующие непосредственный результат, а не конечный результат. Например,  некоторые показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Удмуртской Республики, закрепленные за Министерством транспорта и дорожного хозяйства следующие:

         - доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального  и местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального значения, процентов;

         - Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, работающих в режиме перегрузки, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, процентов[1, с.  5].  

         - снижение числа погибших на пожарах людей  на 9 % (27 чел.), базовый показатель – 285 чел.;

         - увеличение числа спасенных на пожаре людей на 18,3 % (80 чел.), базовый показатель – 435 чел.[2, с. 2]. .

 Это показатели результативности, в которых нет основного критерия эффективности – объема затраченных средств. При этом необходимо помнить,  что показатели эффективности бюджетных расходов связаны с мерой удовлетворения потребностей населения в специфичес­ких Общественных услугах, именно поэтому в их оцен­ке всегда и присутствуют социальные и политические элементы, а не только уровень затрат на какой-то, пусть даже вполне определимый, результат. Возьмем проблему поддержания общественного поряд­ка. Состояние безопасности на улицах города в ночное время, например, не может быть выражено каким-то единственным признаком. Расходы на безопасность сами по себе еще ничего не говорят о реальной безо­пасности. Нужно, видимо, сопоставление их с резуль­татами. А что считать результатом? Число преступле­ний? Их отсутствие? Их динамику? А, может быть, про­сто мнение населения типа: «можно спокойно гулять по улицам в любое время суток». Вместо величины воз­никает просто суждение рядового обывателя, но имен­но оно-то, наверное, и будет, наиболее, точным показа­телем эффективности в данном случае. Ясно одно, что чисто формальный (количественный) подход в данном случае не ведет к успеху. Поэтому эффективность бюд­жетных расходов включает в себя и мнения, и суждения значительных групп лиц по тому или иному поводу [3, с. 4].

Из всех существующих  методик, необходимо выделить методику оценки качества государственного и муниципального управления, разработанную  Институтом проблем государственного и муниципального управления. Данная методика исходит из следующих предпосылок:

во-первых, настоящая методика должна быть рассчитана на оценку качества органов исполнительной власти (ОИВ), соответственно, государственных и муниципальных предприятий (учреждений);

во-вторых, система оценки должна основываться на официальных документах, объективной информации;

При этом  под эффективностью государственного и муниципального управления понимается:

— выполнение органами исполнительной власти, государственными и муниципальными предприятиями (учреждениями)  взятых на себя обязательств перед обществом - оценивается собственно эффективность и результативность деятельности этих учреждений;

— организованность, регулярность процессов государственного и муниципального управления  в этих учреждениях - создание в них условий для эффективности, но не эффективность как таковая. 

Преимущество данного подхода - возможность оценки прозрачных индикаторов.

К основным  недостаткам этого подхода относятся:

- отсутствие адекватной официальной статистики;

- отсутствие формализуемой целевой функции в управлении бюджетными учреждениями.

Также интересны методики по оценке эффективности управления бюджетными ресурсами  некоторых субъектов РФ, которые  по­дошли к решению этой проблемы по-разному. Рассмотрим эти различия на примере   систем индикаторов для  оценки эффективности бюджетных расходов.

Так, Республика Чувашия [1, с. 1,2 ] и Хабаровский край [ 2, с. 6,7] применяют весьма схожую формализован­ную оценку результативности и эффективнос­ти произведенных расходов своих бюджетов, которая проводится на основе использования в итоговой формуле различных показателей, рассчитанных по закрепленным в правовом акте промежуточным формулам. Всего исполь­зуется 12 показателей, среди которых — соблю­дение лимитов потребления тепло-энергоресурсов, доля расходов на закупку товаров, работ и услуг, осуществленных государственными заказчиками, доля дебиторской задолженнос­ти от объема выделенных бюджетных ассигно­ваний, соответствие фонда оплаты труда утвер­жденной смете расходов, доля средств, исполь­зованных по целевому назначению и др.

В ме­тодике разработана сводная таблица показате­лей для оценки результативности и эффектив­ности. Каждому показателю присвоен вес, и по результатам расчета определяется сводная ито­говая оценка, позволяющая делать выводы об эффективности или неэффективности использо­вания бюджетных средств.

В Вологодской области для оценки эффек­тивности бюджетных расходов используется метод сопоставления изменений объемов фи­нансирования в оцениваемом периоде и изме­нений показателей, выбранных в качестве ин­дикаторов эффективности бюджетных расхо­дов. При этом перечень индикаторов устанав­ливается по каждому разделу функциональной классификации расходов бюджета, а также установлен порядок бюджетной и социальной эффективности предоставляемых налоговых льгот[3, с. 4,5 ].

В Самарской области по каждому отдель­ному направлению расходов бюджета разраба­тываются так называемые основные индикато­ры, среди которых — индикаторы объема оказан­ных услуг, затрат на их реализацию, результа­тивности, стоимости и эффективности. В целях более детального отражения различных аспек­тов своей деятельности главные распорядители бюджетных средств могут разработать дополни­тельные индикаторы. Используя эти индикато­ры, главные распорядители бюджетных средств составляют реестры отдельных направлений расходов областного бюджета. На основе полу­ченных от главных распорядителей бюджетных средств реестров по тому или иному направле­нию расходов бюджета департамент управления финансами администрации области формирует сводную информацию по анализу результатив­ности и эффективности бюджетных расходов, которая впоследствии используется при разра­ботке бюджета на очередной финансовый год.

В Астраханской области установлены основ­ные индикаторы, а для более глубокого анализа качества системы управления расходами — допол­нительные индикаторы. В зависимости от полу­ченного значения того или иного индикатора про­водится оценка состояния системы управления расходами по одному из направлений. Сводная оценка эффективности расходов получается как среднеарифметическое отдельных переменных. По значению полученной сводной оценки делается заключение о влиянии системы управления расходами на финансовое состояние региона[4, с. 3-4].

Методика, принятая в Краснодарском крае, позволяет оценить эффективность финансово-хозяйственной деятельности отрасли и раци­ональность расходования бюджетных ассигно­ваний в отдельных учреждениях отрасли. Срав­нительный анализ результатов построен на со­поставлении со средним по краю значением.

Методика Ставропольского края построе­на для относительно частного случая — для оцен­ки эффективности предоставления бюджетных ссуд, кредитов, дотаций и субвенций местным бюджетам. В соответствии с методикой в Став­ропольском крае осуществляется оценка плате­жеспособности и качества управления муници­пальными финансами.

В Республике Марий Эл закреплены поро­говые значения индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения, а министерствам и ведомствам предписано обеспечить достижение пороговых значений индикаторов, т. е. введена система ин­дикативного управления[5, с. 10-12]..

В основе, используемой в Республике Каре­лия методики лежит система индикаторов, каж­дый из которых отражает количественную ха­рактеристику качества деятельности главных распорядителей бюджетных средств по предос­тавлению бюджетных услуг. Все индикаторы объединены в тематические группы: финансово-экономические индикаторы; производственные индикаторы; индикаторы использования чело­веческих ресурсов; социальные и общественные индикаторы. Для каждого главного распоряди­теля бюджетных средств предлагается применять индивидуальный набор индикаторов, отражаю­щих результаты и эффект от деятельности глав­ных распорядителей бюджетных средств. В за­висимости от фактического значения каждому индикатору присваивается балльная оценка, а для получения итогового значения индикатора его балльная оценка корректируется на вес.

В целях совершенствования бюджетного процесса в Республике Хакасия, обеспечения результативного, экономичного и эффективного расходования средств республиканского бюджета Республики Хакасия, повышения ответственности получателей бюджетных средств в эффективном расходовании финансовых ресурсов, планирования достижения конкретных результатов разработаны Методические рекомендации по проведению оценки потребности и качества предоставляемых бюджетных услуг.

В этих рекомендациях оценка потребности и качества заключается в определении количественной оценки потребности в бюджетной услуге, удовлетворяющей определенным параметрам качества, в проведении анализа удовлетворенности потребителей качеством бюджетных услуг, анализа произведенных затрат на предоставленные бюджетные услуги, оценки результативности расходов бюджета на оказание бюджетных услуг.

Оценка потребности и качества проводится с применением необходимых показателей (численность потребителей, количество видов бюджетных услуг, нормативные расходы с применением коэффициентов, учитывающих особые условия предоставления бюджетных услуг, индикаторов качества и других показателей), устанавливаемых главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств.

В настоящих методических рекомендациях используются три типа показателей результативности.

Показатели конечного социально-экономического эффекта (показатели конечного эффекта) оказания бюджетной услуги - показатели, определяющие состояние и изменение объекта оказания бюджетной услуги (отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, организаций, экономических процессов, прочего). Количество показателей конечного эффекта для одной бюджетной услуги не должно превышать семи.

Показатели непосредственного результата - показатели, отражающие статистические, социологические и иные отчетные данные, характеризующие объем и качество бюджетной услуги, объем деятельности организации, которая оказывает бюджетную услугу.

Каждому показателю конечного эффекта соответствуют несколько (от трех до десяти) показателей непосредственного результата.

Показатели использования ресурсов - показатели, отражающие объем используемых при оказании бюджетной услуги ресурсов в натуральном и стоимостном выражении, их качественные характеристики и технологию их использования в процессе оказания бюджетной услуги при заданных бюджетных ограничениях и с целью достижения целевых значений показателей непосредственного результата.

Для оценки результативности расходов бюджета рассчитываются и анализируются:

· индикаторы результативности бюджетных расходов на уровне конечного эффекта;

· индикаторы результативности бюджетных расходов на уровне непосредственного результата;

· индикаторы результативности бюджетных расходов на уровне использования ресурсов;

· индикаторы продуктивности бюджетных расходов;

· индикаторы экономичности бюджетных расходов.

Результативными признаются расходы на оказание бюджетной услуги установленного объема и качества, которые позволили в наибольшей степени приблизиться к целевым значениям показателей результативности - конечного эффекта, непосредственного результата и использования ресурсов[6, с. 15].

Кроме того, в данных разработках, большое внимание уделяется мнению населения. Для этого в нормативных актах представлен порядок организации опроса, населения, дается определение социологического опроса [7, с. 6,7].

Важно отметить, что подходы к разработке методик эффективности и результативности рас­ходов в регионах различны. Так, методики Рес­публики Чувашия и Хабаровского края в боль­шей степени нацелены на проверку соблюдения всех требований, условий и ограничений в ходе осуществления финансово-хозяйственной дея­тельности бюджетными учреждениями. Вопро­сы оценки качества предоставления бюджетной услуги наиболее полно отражены в методиках  Вологодской и Самарской областях, Республи­ки Карелия. Методики, разработанные в Астра­ханской области, в Краснодарском и Ставро­польском краях, направлены непосредственнонаоценку эффективности распределения средств.

Полноценное внедрение системы показателей  эффективности (результативности) требует длительного времени – апробация, уточнение методологии учета и расчета, точность определения целевых значений и т.п. В настоящее время отсутствует адекватное информационно-статистическое обеспечение для использования в полном объеме системы показателей, разработанной в рамках проекта для мониторинга достижения целей социально-экономического развития региона[8, с. 26 -29].

Кроме того, без сопоставления достигнутых в различных отраслях деятельности результатов с затратами невозможно дать оценку качеству предоставления бюджетных услуг органами власти. Для решения этой проблемы, кроме  решения  методических вопросов оценки эффективности (результативности) бюджетных рас­ходов,  необходимо разработать стандарты результативности бюджетных услуг (функций). В настоящее время процесс стандартизации результативности этих услуг в нашей стране является достаточно новым и находится в стадии развития. Имеются примеры внедрения стандартизации результативности этих услуг в регионах страны (например, Республика Хакасия, Ленинградская область, Санкт - Петербург).

Стандарт результативности бюджетной услуги — описание количественных и качественных показателей деятельности субъекта предоставления бюджетной услуги, позволяющее получателям оценивать результат производства этой  услуги в соответствии с поставленной целью.

 В настоящее время реализация объективных действий  по контролю  и оценке функционированию ОИВ  не возможно в полной мере из – за  отсутствия стандартов, что, также,  не позволяют конкретизировать обязательства органов власти перед населением. Этот  инструмент является  главным ориентиром  деятельности  ОИВ на интересы бюджетополучателей.

Литература

1. РАСПОРЯЖЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 24 января 2011 г. № 25-р ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПЛАНА МЕРОПРИЯТИЙ ПО УЛУЧШЕНИЮ ЗНАЧЕНИЙ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ДЛЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ НА 2011 - 2013 ГОДЫ;

2. Постановление правительства Ленинградской области от 16 сентября 2011 г. № 292 «Об утверждении долгосрочной целевой программы « Совершенствование добровольной пожарной охраны на территории Ленинградской области на 2012 – 2014 годы»;

3. С.И. Лушин. ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА

4. Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 ноября 2007 г. N 308 "Об утверждении Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики";

5. ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ХАБАРОВСКОГО КРАЯ  от 29 декабря 2008 г. № 310-пр «ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ МОНИТОРИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ»

6. Постановление Правительства Вологодской области от 30 июня 2008 г. N 1229 "Об утверждении Порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот на территории Вологодской области"

7. Постановление Губернатора Астраханской области от 4 августа 2003 г. N 369 "Об оценке эффективности расходов, осуществляемых из областного бюджета"

8. Материалы семинара в г. Йошкар-Оле 12-13 апреля 2004 года "Мониторинг результативности бюджетных расходов в системе индикативного управления в Республике Марий Эл"

9.    А.М.Балтина, С.В.Бегунова. Походы к оценке результативности  бюджетных расходов на общее образование.  «Вестник ОГУ», №4, 2005.

10. Постановлением Правительства Республики Хакасия от 29.06.2005 N 228 « О совершенствовании бюджетного процесса в Республике Хакасия»

11. Л.Э. Лимонов Взаимосвязь стратегического планирования, административной и бюджетной реформы, реализуемых на субнациональных уровнях. МЦСЭИ «Леонтьевский центр». 2005.