Бурматова О.П., Сумская Т.В.

Финансовый механизм рационального природопользования

Финансовый механизм охраны окружающей среды представляет собой комплекс различных финансово-экономических рычагов, нацеленных на стимулирование проведения природоохранных мероприятий. К таким рычагам можно отнести экологическую налоговую политику; систему платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды; экологическое страхование; совершенствование ценообразования на продукцию природоэксплуатирующих и природохозяйственных отраслей, особенно на экологически чистую продукцию и технологии и т.д.

Финансирование природоохранных мероприятий в развитых странах осуществляется как на государственном, так и на региональном и местном уровнях за счет средств национальных бюджетов, расходов региональных и местных органов власти, средств компаний и предприятий. Основными источниками формирования затрат экологического назначения, как правило, выступают правительственные субсидии, ссуды и займы под проценты, платежи и штрафы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, административные платежи, сборы экологического характера, платежи за использование природных ресурсов, дотации от государства и другие инструменты. При этом опыт развитых странах свидетельствует о том, что основное внимание все больше уделяется не ограничительным мерам и наказанию виновных, а вознаграждению усилий тех природопользователей, чье экономическое поведение способствует созданию наиболее благоприятной окружающей среды.

Сложившийся в России финансовый механизм охраны окружающей среды пока разрознен, состоит из отдельных структурных единиц. В его составе условно можно выделить следующие подсистемы: финансирование мероприятий по охране природной среды; прогнозирование и составление экологических программ; экологическое ценообразование и налогообложение; платность природных ресурсов и загрязнение окружающей среды; экологическое страхование. При всей важности названных подсистем в финансировании природоохранной деятельности степень разработки и практического использования их различна, некоторые из них пока не получили должного развития.

Осуществление финансирования экологических программ и природоохранных мероприятий в Российской Федерации предусматривает возможность использования средств различных источников, роль которых различна. Среди таких источников можно назвать бюджетные средства (федерального, регионального и местного бюджетов); средства предприятий, учреждений и организаций; экологические фонды; фонды экологического страхования; кредиты банков; добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан и другие источники.

В целом, сложившаяся в России система финансирования природоохранной деятельности пока далека от совершенства и не может похвастать ни обширным набором разнообразных рычагов и методов, ни значительными выделяемыми средствами.

С начала 90-х годов в РФ наблюдается тенденция сокращения бюджетных затрат на охрану окружающей среды. Так, в 1995 г. на эти цели было выделено 0,6 % расходной части бюджета, в 1996 г. она составила 0,5 %, в 1997 г. - 0,4 %, в 1998 г. - 0,5 %, в 1999 г. - 0,87 % расходной части федерального бюджета. Последнее десятилетие государственные расходы на охрану окружающей среды составляли мизерную величину, находясь в пределах от 0,14 до 0,2 % в общем объеме расходов федерального бюджета. В федеральном бюджете на 2011 г. затраты на охрану окружающей среды предусмотрены в объеме 14,5 млрд. руб. Это соответствует 0,14% от совокупных расходов бюджета или 0,03 % от общего объема ВВП (для сравнения: в развитых европейских странах уровень природоохранных затрат оценивается в пределах 4-6 %, в Японии более 8 % от ВВП). В планах Правительства РФ эту долю намечается повысить до 0,3 % к 2023 г., что проблем, конечно, не решает. По мнению специалистов-экологов, только для стабилизации экологической ситуации требуется не менее 2,5 %, а для улучшения необходимы средства в размере 4 %.

В 2000-2001 гг. ликвидирован Федеральный экологический фонд и, хотя формально экологические фонды субъектов Федерации и районные экологические фонды не упраздняли, их деятельность в большинстве случаев пришла в упадок. Тем самым природоохранная деятельность лишилась, хотя и относительно небольших, но достаточно надежно собираемых целевых средств на федеральном, региональном и местном уровнях. Окончательный удар по данному источнику финансирования нанес развал системы платежей за загрязнение окружающей среды, за счет которых формировались экологические фонды. В то же время через систему экологических фондов осуществлялось финансирование оснащения приборами инспекций аналитического контроля, работ по мониторингу окружающей среды, экологических исследований, образовательных экологических программ, поддержки заповедников и других особо охраняемых природных территорий, издания экологической литературы и других видов природоохранной деятельности. После разрушения системы экологических фондов эти работы прекратились в значительном большинстве субъектов Федерации. В условиях России совершенно не используются гибкие механизмы финансирования природоохранной деятельности в форме рынка прав на загрязнение, страхования экологических рисков и др.

В целом существовавшая система государственных целевых экологических фондов себя оправдала и необходимо ее восстановление. Средства таких специализированных фондов могли ба стать одним из источников финансирования федеральных целевых программ в экологической сфере. Сегодня же происходит снижение финансирования и закрытие федеральных целевых экологических программ. Упразднение федеральных целевых программ, финансируемых в основном из федерального и региональных бюджетов (например, таких как «Возрождение Волги», «Экология и природные ресурсы России», «Отходы», «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков», «Охрана озера Байкал», «Безопасность и развитие атомной энергетики», «Энергоэффективная экономика»  и др.), привело к снижению целевого бюджетного финансирования соответствующих направлений природоохранной деятельности, которым надлежит быть под постоянным контролем и заботой государства. С 2004 г. в стране не реализуется ни одна экологическая программа. Несмотря на то, что действующие в России федеральные целевые программы по большей части неэффективны, а целый ряд существуют только на бумаге, «под нож» попали прежде всего экологические (или связанные с охраной окружающей среды) программы. Тем самым еще раз была продемонстрирована установка на приоритет экономики над экологией.

Кроме того, следует отметить и такой, на наш взгляд, исключительно важный момент (имевший опять же негативное влияние на природоохранную сферу) как отказ от целевого использования средств, поступавших в бюджет в качестве платы за загрязнение окружающей среды. Если до принятия нового закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. данная плата предназначалась исключительно для целей восстановления нарушенной окружающей среды, что было закреплено в предыдущем Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., то после отмены последнего и принятия нового закона положение относительно запрета использования платежей за загрязнение окружающей природной среды на любые цели, кроме природоохранных, исчезло. В последствии подобный прием был использован и при принятии новых версий Лесного, Водного и других кодексов РФ и федеральных законов. В результате сфера охраны окружающей среды в России, всегда финансируемая на недопустимо низком уровне, потеряла и те крохи, которые имела. По оценкам Минэкономразвития РФ, в настоящее время плата в пределах нормативов за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов составляет всего 0,04–0,05% от себестоимости промышленной продукции, что фактически неощутимо как фактор стимулирования или наказания за экологически опасную деятельность.

Помимо названных недостатков системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, практика их использования показала также, что набор веществ, на которые были установлены платежи, далеко не полный. Кроме того, существуют большие изъяны с точки зрения учета фактора инфляции: значение поправочного коэффициента не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции. В результате система платежей за негативное воздействие на окружающую среду, призванная использоваться в качестве одного из источников финансирования экологической сферы, а также в определенной мере стимулировать предприятия к осуществлению природоохранных мероприятий, в действительности (в результате последовательного выхолащивания ее сути) не выполняет ни фискальных, ни регулирующих, ни тем более стимулирующих функций. Величина экологических платежей должна быть такой, чтобы не только создавать действенные стимулы к эффективной природоохранной деятельности (и тем самым к внедрению ресурсо- и энергосберегающих технологий), но и быть совместимой (с точки зрения технической и технологической достижимости эколого-экономического паритета) с ведением экономической деятельности во всех отраслях экономики. Кроме того, данные платежи должны обеспечивать получение достаточных средств для целевого финансирования природоохранной сферы.

Не соответствуют реальной экономической оценке и сложившаяся в России система платежей за пользование природными ресурсами. Уровень данных платежей искусственно занижен, причем существенно (по крайней мере, на порядок), что свидетельствует о неэффективном выполнении государством функции собственника природных ресурсов, когда колоссальная часть доходов от использования природных ресурсов проходит мимо бюджета.

В свете сказанного, представляется необходимым, прежде всего, широкое внедрение и развитие следующих элементов финансового механизма реализации природоохранных мероприятий:

· установление налоговых льгот для экологически ответственных предприятий, переводящих производство на наилучшие существующие технологии (в частности, это может быть освобождение подобных предприятий от НДС на срок технико-технологического перевооружения основных производственных фондов, обеспечивающих ресурсосбережение и экологическую безопасность функционирования производства и др.);

· установление повышенных налогов для экологически опасных продуктов и видов деятельности;

· льготное кредитование (на создание и внедрение новых ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий и оборудования);

· ускоренная амортизация основных фондов природоохранного назначения;

· установление надбавок к ценам за экологичную продукцию и т.д.,

· ведение разного рода платежей, выполняющих стимулирующие, компенсационные, карательные функции, а также нормативные, сверхнормативные и др.

Использование регуляторов, стимулирующих экологизацию производства, переход на передовые технологии, требует модернизации налогового и бюджетного законодательства. При этом совершенно необходимо установить четкие, понятные правила игры для инвесторов, для производителей, которые, планируя любую хозяйственную деятельность, будут ясно понимать, какие будут экономические, административные последствия в связи с недостаточным вниманием к окружающей среде. Требуется также пересмотр штрафных санкций за экологические правонарушения, уровень которых сегодня настолько низок, что предприятия попросту игнорируют экологические требования. Проблема состоит прежде всего в том, чтобы, с одной стороны, заинтересовать бизнес в проведении природоохранных мероприятий (в том числе через модернизацию производства, внедрение новых технологий, экологические инновации и т.п.), а, с другой стороны, экологические нарушения должны неукоснительно сопровождаться жёсткой ответственностью с применением соответствующих штрафных санкций. При этом успех возможен лишь при условии достижения баланса между санкциями за экологические нарушения и получением выгод от природоохранной деятельности. Экологизация налоговой системы даст дополнительный толчок для проведения структурно-технологической политики, в частности, сдвигу от использования первичных природных материалов к вторичным перерабатываемым материалам и отходам.

Литература:

1. Бурматова О.П. Подход к разработке региональной природоохранной стратегии. // Конкурентоспособность и стратегические направления развития региона. / Под ред. А.С. Новоселова. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. – С.451-487.