ЖУМАНОВА Д.Т.

Налоги как экономические инструменты регулирования природопользования

Складывающийся в Казахстане финансовый механизм охраны окружающей природной среды пока разрознен, состоит из отдельных структурных единиц. Для успешного функционирования данного механизма необходима соответствующая эффективная нормативно-правовая база, регулирующая вопросы платности за загрязнение окружающей среды, а также вопросы управления и контроля. Одной из конкретных форм реализации регулятивной функции рассматриваемого механизма являются налоги. Еще в 2008 году Министерство охраны окружающей среды заявило о необходимости введения экологических налогов. Экологические налоги предполагается ввести с учетом опыта зарубежных стран, в частности, Германии. Экологические налоги должны заменить платежи за загрязнение, которые взимаются с предприятий, особо загрязняющих окружающую среду.

Изменение относительных цен на продукцию влияет на прибыльность отдельных производств и позволяет управлять их развитием. Региональные органы власти получают возможность привлекать представителей тех видов деятельности, которые способствуют оптимальному использованию природно - ресурсного потенциала управляемой ими территории. Это позволяет снизить негативное взаимовлияние хозяйствующих субъектов.

Данные платежи, как и остальные экономические инструменты регулирования природопользования, являются эффективными структурными элементами механизма, позволяющего интегрировать экологический фактор в стратегию экономического развития. Платежи за использование природно–ресурсного потенциала оказывают воздействие на хозяйствующие субъекты, стимулируя проведение мероприятий, направленных на решение экологических проблем. Система экономических рычагов способствует улучшению инвестиционного климата в сфере охраны окружающей среды, усиливает приоритетность достижения экологических целей.

Использование экологических налогов предоставляет право каждому субъекту экономики самостоятельно определить, что более выгодно: снижать выбросы путем проведения природоохранных мероприятий или выплачивать платежи за загрязнение окружающей среды. При этом, чем меньше предельные расходы на снижение уровня загрязнения по сравнению с предельными выплатами, тем существеннее будут сокращаться выбросы. Это позволит предприятиям обеспечить достижение оптимального использования средств, формирующихся в результате функционирования производства.

Экологические налоги обладают потенциалом саморегуляции. Это проявляется в способности субъектов хозяйствования самостоятельно приспосабливаться к изменениям рыночных условий наиболее эффективным способом, что усиливается возможностью полной реализации конкурентных преимуществ, которые проявляются у них в результате размещения на определенной территории. При этом достигается динамическая эффективность природоохранных платежей, обусловленная тем, что они выплачиваются за любую оставшуюся единицу загрязнения. Таким образом, создается постоянный стимул для перехода на более эффективные и экологически безопасные технологии.

Отсутствие или недостаточный размер платы за загрязнение окружающей среды приводит к искажению рыночных сигналов, содействуя в долгосрочном периоде развитию объектов, которые не соответствуют требованиям оптимального использования природно-ресурсного потенциала, а в некоторых случаях препятствуя развитию приоритетных отраслей. Фундаментальная цель экологических налогов – интернализация внешних эффектов, которые возникают на протяжении жизненного цикла продукта, включая добычу ресурсов, производство, распределение, потребление и конечную утилизацию. Это необходимо для того, чтобы экологически чистые продукты не находились в менее выгодном конкурентном положении на рынке по сравнению с продуктами, создающими условия для формирования негативного влияния на среду.

Экологические налоги способствуют практической реализации принципов «загрязнитель платит» и «пользователь платит». В соответствии с их требованиями расходы, связанные с мероприятиями по предотвращению, ограничению и сокращению вредных выбросов, должны оплачивать объекты, оказывающие негативное влияние на окружающую среду, а также потребители природных ресурсов и экологически опасной продукции.

Одно из основных достоинств экологизации налоговой системы – способность обеспечивать нормальное состояние природной среды, не создавая дополнительной нагрузки на бюджеты всех уровней. В отличие от методов прямого управления природоохранной деятельностью, которые не только не создают доход, но и требуют значительного финансового сопровождения, экологические налоги сами генерируют средства для достижения целей охраны природы и позволяют обеспечить финансовую, организационную и научно-техническую поддержку соответствующих инициатив по защите среды. В том случае, когда целевое использование полученных средств не предусматривается, за их счет могут увеличиваться доходы  бюджета либо снижаться ставки других налогов при сохранении фискальной нейтральности налоговой системы. Таким образом, обеспечивается сбалансированное единство экономического развития и улучшения качества окружающей среды.

Экологические налоги характеризуются высокой эффективностью при решении проблем, связанных с ограничением выбросов нестационарными источниками загрязнения. Использование в этом случае административных инструментов вызывает значительные трудности как организационного, так и финансового характера. Указанные преимущества платежей природопользования свидетельствуют о том, что они способствуют улучшению как экономической, так и экологической ситуации, стимулируя устойчивое развитие региона.

Это объясняется тем, что именно налоговое регулирование охраны окружающей среды должно стимулировать хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию. Налог в сфере охраны окружающей среды является косвенным регулятором определенного типа взаимоотношений природы и общества при этом эффективность налогового регулирования находится в прямой зависимости от его правового обеспечения, от того, насколько правовая база адекватна современным реалиям — экономическим, социальным, политическим и экологическим.

 Регулятивная функция налогов, сама её возможность является следствием полифункциональной природы налогов, их интегративным качеством, синергетическим эффектом указанной полифункциональности. Игнорирование регулятивной функции налогов в охране окружающей среды является одним из существенных негативных факторов, оказывающих на протяжении десятилетия самое пагубное влияние на окружающую среду страны. В сфере экологии и охраны окружающей среды регулятивная функция налогов должна обеспечивать непрерывность инвестиционных процессов, стимулируя технологическое обновление производства, направленного на охрану окружающей среды и сбережение ресурсов. С помощью сбалансированной системы налогов должны создаваться условия для удовлетворения потребностей общества в экологической безопасности. Налог в сфере охраны окружающей среды является косвенным финансово-правовым регулятором определенного типа взаимоотношений природы и общества, а более конкретно — хозяйственной деятельности природопользователя. Налоговое регулирование осуществляется в «мягких» формах, — оно предоставляет налогоплательщику возможность выбора собственной стратегии поведения. Эффективность налоговой системы, как одного из методов регулирования в охране окружающей среды, должна определяться не только величиной доходов бюджета или уровнем собираемости экологических налогов, но и степенью достижения всех целей регулирования (управления) охраны окружающей среды, как результата оптимального соотношения достигнутых результатов и издержек, связанных с их достижением. Эффективное экологическое налогообложение, направленное на обеспечение экологической безопасности, должно основываться на величине ущерба, причиненного окружающей среде при соблюдении основного принципа — «платит загрязнитель».

Существующие в настоящее время платежи за загрязнение окружающей среды не могут служить достаточным источником финансирования для охраны окружающей среды потому, что они не улавливают экономическую ренту, а их фискальная функция практически ничтожна.

Процесс экологизации налоговой системы в нашей стране должен быть ориентирован на рентные платежи, которые способны в той или иной мере заменить налоги на корпоративный доход, оплату труда, НДС и другие налоги на труд и капитал. Это позволит получить двойной эффект: оздоровление и экономики, и состояния окружающей среды.

Плата за загрязнение в Казахстане не способна существенно повлиять на уровень бюджетных поступлений.  В 2008 году платежи за загрязнение окружающей среды составили лишь 1,6% в доходах государственного бюджета. К тому же рост платы за загрязнение может негативно сказаться на развитии производства и в конечном итоге они будут взиматься из кармана потребителя. Иное дело с рентными платежами, они могут стать реальным источником доходов бюджета. В 2008 году поступления только за использование природных ресурсов составили 2,9% в доходах государственного бюджета.

Что касается избыточного рентного дохода (или ренты), то он возникает из-за существенных различий земли и других природных ресурсов по плодородию (продуктивности) и местоположению относительно рынков сбыта. Это приводит к тому, что равновеликие затраты труда и капитала в природопользовании дают различные экономические результаты. При этом дифференциация доходов, получаемых на лучших и худших (предельных) участках природопользования, настолько велика, что требует вмешательства государства для выравнивания экономических условий пользования природными богатствами. Если этого не происходит, возникает питательная среда для перераспределения ренты в теневой экономике. Поскольку рентный доход создается “трудом” природы и развитием общественной инфраструктуры, каждый человек по праву рождения может претендовать на равную его долю. Принцип обеспечения равенства в обладании дарованными природой богатствами был предложен экономической теорией почти три века назад. Этот принцип гласит, что право эксклюзивного пользования природными преимуществами должно оплачиваться обществу адекватно тем доходам или престижному положению, возможность получения которых связана с этим правом. Частный предприниматель может претендовать только на те доходы, которые он получает за счет интеллекта, труда и дополнительных вложений рукотворного капитала.

Рентноориентированная система налогов многими экономистами признается наиболее справедливой и эффективной (2). Такое отношение базируется на следующих обстоятельствах. Во-первых, рента — это чистая прибавочная стоимость сверх цены производства (т.е. издержек, включающих среднеотраслевую норму прибыли). Иными словами, в случае с рентой налогами изымается незаработанная сверхприбыль. Во-вторых, изъятие ренты в пользу общества не нарушает принципов свободы рыночной торговли и меньше всего искажает экономику. В-третьих, перенос бремени налогов на ренту позволяет снять их давление с оплаты труда, что обеспечивает рост благосостояния большинства населения. В-четвертых, снижение налогов на корпоративную прибыль открывает путь к росту инвестиций в производство и возможностей обеспечения занятости. В-пятых, осуществить сбор ренты можно с меньшими затратами, нежели налоги с других доходов. Так, в отличие от ренты, прибыль легко скрыть от налогообложения посредством преднамеренного раздувания производственных расходов. И в-шестых, налоги на труд и капитал (в отличие от налогообложения ренты) не служат стимулом к ресурсосбережению.

С точки зрения администрирования и возможности управления их сбором рентные платежи имеют преимущество не только в сравнении с налогами на труд и капитал, но и с платежами за загрязнение, поскольку используемые запасы природных ресурсов проще оценить достоверно, чем объемы загрязнения и ущерб окружающей среде, необходимый для исчисления компенсационных платежей.

В пользу рентноориентированного налогообложения свидетельствует и то, что изъятие ренты в бюджет лучше всего обеспечивает баланс частных и общественных интересов, поскольку рента представляет собой “общественную собственность”, которая может использоваться не только на удовлетворение социальных нужд, но и централизованно реинвестироваться в развитие сырьевых и перерабатывающих отраслей с пользой для общества в целом (2).

Поэтому рост прибылей частных компаний за счет присвоения ренты должен рассматриваться как незаконное посягание на то, что принадлежит обществу. Учитывая, что большая часть государственного бюджета Казахстана формируются в сырьевых отраслях, переход к формированию бюджета преимущественно за счет рентных платежей имеет большие перспективы.  Это позволило бы значительно повысить жизненный уровень населения, смягчить проблему безработицы и нищеты. Зарубежный опыт показывает, что  для целевого аккумулирования средств, необходимых для решения социальных и экологических задач, можно создавать за счет ресурсных платежей специальные фонды, взимая с которых, как с капитала, банковский процент, государство выплачивает каждому жителю ежегодную сумму дивидендов. Речь идет о нефтяных фондах Норвегии и Аляски, а также об угольном трастовом фонде Монтаны.

И вместе с тем на Западе до сих пор не в полной мере реализована идея преимущественного формирования доходов государства за счет налогообложения ренты. Многие финансовые аналитики объясняют подобное положение вещей острой борьбой, которая ведется между крупными земельными собственниками, спекулянтами, коррумпированными чиновниками и иными дельцами теневой экономики за обладание  рентными доходами, получаемыми без дополнительных затрат труда и капитала.

К тому же, многие страны с развитой экономикой вынуждены повышать ставки налогов на труд и капитал, поскольку в значительной части исчерпали запасы природных ресурсов. Основная часть общественного богатства в них прирастает за счет использования высоких технологий и интеллектуальной ренты, позволяющих создавать значительную добавленную стоимость от глубокой переработки природного сырья. Эти страны, естественно, заинтересованы в поступлении дешевого природного сырья и, получая его, тем самым присваивают ресурсную ренту государств — поставщиков сырья. Подобная схема позволяет развитым странам компенсировать несовершенство собственных налоговых систем.

Необходимо отметить, что частное присвоение ренты приносит огромный ущерб экономике страны. Так как мы не имеем данных по Казахстану, то приведем расчеты, представленные в работе сотрудника московского представительства Всемирного банка Бенуа Боске по России. Так, по его расчетам  особенно велик ущерб в нефтяном секторе, где в 1999 году от каждой добытой тонны нефти частные лица присвоили доход порядка , за счет чего российский бюджет недополучил млрд. (или 22% доходов консолидированного бюджета). Нелегальные рубки леса оцениваются в 20—30% от общего объема заготовок. Поэтому устранение возможностей для частного присвоения ренты может значительно пополнить государственную казну и позволит увеличить объемы инвестиций для развития перерабатывающих отраслей.

Трансформирование платежей за загрязнение окружающей природной среды в экологический налог будет способствовать повышению эффективности финансово-правового механизма регулирования охраны окружающей среды.

Литература:

1. Доклад Международной комиссии ООН по окружающей среде и развитию – 1983

2. Боске Б. “Экологизация налоговой системы в России”.  – М.: Русский университет, 2001.