Брюханова Н.В.

Анализ регулирующего воздействия и эффективности государственной энергетической политики России

Впервые в постсоветской России понятие государственной энергетической политики (далее – ГЭП), было введено законодательно Указом Президента РФ от 07.05.1995 №472 «Об Основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» [1].  Дальнейшее развитие ГЭП получила в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 28.08.2003 №1234-р, и, действующей в настоящее время Энергетической стратегии России до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 №1715-р. Данные документы последовательно, с соблюдением принципа преемственности формируют ГЭП, определяя ее основные цели и задачи на определенных этапах социально-экономического развития страны и реформирования топливно-энергетического комплекса.

Основные критерии регулирования деятельности субъектов энергетики при формировании ГЭП должны исходить из соображений обеспечения не только экономической эффективности деятельности отдельных экономических субъектов и/или групп, но и интересов всего общества. А это в свою очередь, определяет целый ряд требований и задач к регулированию энергетики, таких как экологическая и национальная безопасность, социальная стабильность, региональное развитие и др. Помимо этого, регулирование энергетики может основываться на дополнительных общественных целях. Например, изъятие сверхприбылей, обеспечение выполнения обязательств в отношении отдельных социальных групп, территориальное развитие страны, политические и внешнеэкономические интересы.

Для обеспечения выполнения поставленных целей и задач необходимо систематически проводить анализ регулирующего воздействия и эффективности с целью своевременного и полного выявления отклонений и проблем на основе сформированных критериев в разрезе основных направлений ГЭП. Методику и стандарты проведения такого анализа необходимо сформировать и утвердить хотя бы на уровне регулирующего органа. Также необходимо определить, что подразумевает под собой тот и другой вид анализа, и с какой целью они проводятся.

Анализ регулирующего воздействия (далее – АРВ) - это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и затрат) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер. Смысл АРВ заключается в том, чтобы определить те цели, которые преследуют регулирующие органы, найти все варианты политических вмешательств, с помощью которых этих целей можно добиться, и сравнить возможные альтернативы. Все такие альтернативы необходимо тщательно оценить, используя для этого один и тот же аналитический метод, после чего проинформировать тех, кто принимает решения, о действенности и эффективности различных вариантов и обеспечить, чтобы всякий раз те, от кого это зависит, выбирали наиболее действенный и эффективный способ решения поставленной задачи [4].

АРВ особенно необходим в том случае, если меры регулирования вводятся в тех отраслях и сферах национальной экономики, которые затрагивают интересы большого количества субъектов. Рассматриваемая нами в данном случае энергетика, может являться классическим примером такой отрасли. Начавшийся в 2003 году процесс реформирования топливно-энергетического комплекса направленный на государственное дерегулирование и внедрение конкурентных отношений в энергетику, потребовал не только формирования ГЭП как отдельного направления государственной политики, но проведение АРВ и оценки эффективности, т.к. применяемые меры и инструменты ГЭП напрямую влияют на экономическое благополучие общества. Применение регулятивных мер и определенных инструментов регулирования может считаться обоснованным, если для всех членов общества общая сумма выгод от их введения будет больше, чем совокупный объем издержек, понесенных в этой связи (опять же, с учетом всех возможных последствий для всех членов общества).

Одной из главных особенностей АРВ является то, что при его проведении всегда необходимо иметь в виду именно последствия для всего общества в целом, а не то, как те или иные меры отразятся на положении какой-либо конкретной группы [4].

Что же касается анализа эффективности, то, не вдаваясь глубоко в дискуссию по содержанию самого понятия и того, что входит в такого рода анализ, необходимо отметить, что большинство определений эффективности сводится к соотношению достигнутых результатов и использованных ресурсов (т.е. к сравнению «затраты – выгоды»).

Таким образом, если попытаться разграничить АРВ и анализ эффективности ГЭП, то можно выделить следующие различия:

- анализ эффективности является наиболее общим подходом к принятию любого управленческого решения, в том числе и на государственном уровне, поэтому выступает как основной метод АРВ (но не единственный), в тоже время анализ эффективности является самостоятельным направлением исследования и оценки ГЭП;

- при проведении АРВ и анализа эффективности используемые массивы информации могут, как совпадать, так и существенно различаться по объему, качеству, структуре, способу получения и обработки, а также анализируемым периодам;

 - при анализе эффективности в основном оцениваются те выгоды и затраты, которые можно каким-либо образом выразить количественно, а при АРВ часто возникает ситуация, когда это можно сделать с большой долей условности или частично.

Существует большое количество и других отличий между АРВ и анализом эффективности ГЭП, обусловленное различиями в их целях, задачах и основных пользователях.

На наш взгляд, общей основой для проведения АРВ и анализа эффективности является то, что они должны проводиться в соответствии с основными направлениями ГЭП. А именно, анализ необходимо проводить по следующим направлениям:

- технологическая эффективность, представляющая собой оценку уровня организации производства, при котором из имеющихся ресурсов производится максимально возможное количество готовой продукции (работ, услуг);

- экономическая эффективность - соотношение между полученными результатами производства – продукцией и материальными услугами, с одной стороны, и затратами труда и средств производства – с другой;

- общественная эффективность, учитывающая затраты и результаты, выходящие за пределы прямых экономических интересов участников;

 - экологическая эффективность, которая определяется путем отнесения величины экологических результатов к вызвавшим их затратам;

- эффективность обеспечение энергобезопасности,  определяющаяся путем соотношения уровня достижения обеспечения энергетической безопасности страны к затраченным на эти цели ресурсам.

И в том, и в другом случае необходимо рассчитывать интегральный показатель (Э), который включает в себя агрегированные показатели по формуле:

              (1)

где Ээб– эффективность обеспечения энергетической безопасности,

Эт –технологическая эффективность,

Энти– научно-техническая и инновационная эффективность,

Ээ – экономическая эффективность,

Эо– общественная эффективность,

Ээк– экологическая эффективность,

К1, К2, К3, К4, К5, К6– весовые коэффициенты, определяемые экспертным путем.

Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что при всей общности используемых методов и данных, АРВ и анализ эффективности существенно различаются между собой. И эти различия обусловлены, в первую очередь, целями и задачами их проведения. На наш взгляд, АРВ – это необходимы шаг в повышении качества и транспарентности государственного регулирования экономики.

В заключении хотелось бы отметить, что внедрение в практику государственного регулирования АРВ (особенно на стадии формирования ГЭП) и систематически проводимого анализа эффективности позволит не только повысить качество государственного управления, но и оценить последствия применения того или иного инструментария регулирования, определить влияние на социально-экономическое развитие страны и получить всестороннюю и комплексную оценку выбранной государственной энергетической политики.

Литература:

1. Об Основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 07 мая 1995 г. № 472. Доступ из справочно-правовой системы «Косультант-Плюс: Версия Эксперт».

2. Об Энергетической стратегии России на период до 2020 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р. Доступ из справочно-правовой системы «Косультант-Плюс: Версия Эксперт».

3. Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. №1715-р. Доступ из справочно-правовой системы «Косультант-Плюс: Версия Эксперт».

4. Вводное руководство по анализу регулирующего воздействия // Сайт ОЭСР. URL: oecd.org/dataoecd/30/7/42048074.pdf (дата обращения 04.12.2011).