Эдильханов И.С., ассистент кафедры гражданского права и процесса

Чеченского государственного университета

Формы реализации институтов назначения и выборности глав регионов в России: история вопроса

Опыт постсоветских лет показывает, что федеральная реформа — самая сложная из всех реформ, однако необходимость реформирования системы федеративного устройства унаследованного от тоталитарной системы, диктуется временем. Очень трудно переделать социалистическую экономику в капиталистическую, но этому переделу способствует тот факт, что рыночная экономика — вещь естественная, и постепенно все большая часть населения начинает вписываться в нее. Очень трудно сделать из тоталитарной системы власти демократическую, но и демократия — вещь естественная, население привыкает избирать себе власть. Чрезвычайно трудно реформировать силовые структуры, но и это возможно, силовики — люди государевы, послушаются, как бы тяжело им, ни было. А вот изменение федеративного устройства, тем более, если с этим связаны национальные и конфессиональные проблемы, настолько сложно, что подступиться к нему практически невозможно, особенно учитывая историю вопроса.

Однако, согласно указу Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года №849 в России были образованы 7 федеральных округов (Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Южный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ).

Почти год представители Кремля и полпреды рассказывали о том, что по теории управления эффективно руководить можно не более чем семью объектами, а у нас объектов (т. е. субъектов Федерации) целых 89, и уследить за ними никак невозможно.

«Апелляции к теории управления имели бы смысл в том случае, если бы полпреды в округах стали начальниками над губернаторами и президентами. То, что этого не произошло хотя бы в малой степени, объяснять теперь не надо, поэтому единственный результат создания округов — появление гигантской дополнительной бюрократической структуры, поглощающей немалое количество денег. Заняться полпредам совершенно нечем, поэтому они ищут себе занятие «по способности». В лучшем случае они выступают в качестве лоббистов, проталкивающих в Москве интересы подведомственных субъектов».[1]

Тем более что уже к 2010 году этих объектов управления стало восемь. Так, Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. №82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» был создан новый Северо-Кавказский федеральный округ, в который вошли: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край, центром федерального округа стал г. Пятигорск.

Руководителю Администрации Президента Российской Федерации было поручено утвердить структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе и провести необходимые организационно-штатные мероприятия.

Тем самым был признан особый статус Северного Кавказа, после чего интерес к происходящему в данном регионе со стороны политического и экспертного сообщества значительно возрос. По мнению многих экспертов, решение о создании СКФО было принято скоропалительно, без достаточного научного обоснования.

Один из ведущих российских экспертов по Северному Кавказу, кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений Дипломатической академии МИД Сергей Маркедонов, комментируя создание СКФО, заявил, что, несмотря на очевидный прогресс в понимании процессов, протекающих на Северном Кавказе, федеральная власть еще далека от реального решения проблем региона.

Кроме того, в корне неправильным представляется и то, что федеральная власть смотрит на регионы Северного Кавказа и на народы, населяющие его, Как на объект управления, а Не как на субъект федеративных отношений. Отсюда происходит высокомерие некоторых федеральных властей, которое, в свою очередь, наталкивается на непонимание и неприятие в регионах.

Одной из наиболее заметных инициатив администрации Президента В.В. Путина в сфере регионального управления, при проведении федеративной реформы, стал переход к назначению глав регионов. Это решение вызвало много споров, в которых, как правило, центральное место занимал тезис о том, что новые законодательные положения не соответствуют Конституции РФ. В связи с данным обстоятельством представляется актуальным вопрос не только о результативности этого решения с точки зрения организации государственного управления, но и о соответствии этих нововведений основному закону РФ.

Назначение региональных руководителей и выборность органов регионального управления на протяжении российской истории существуют параллельно. На тех или иных уровнях административного деления государства в тот или иной период они могут реализовываться в разной мере. При этом идет постоянный поиск меры такого сочетания, позволяющий учитывать и интересы локального сообщества (через выборность его представителей), и всего государства (через назначение руководителей вышестоящими уровнями управления). Превалирование выборности или назначения в тот или иной период было связано с конкретной социально-экономической ситуацией. Если усиливалась потребность в централизации ресурсов, например в связи, с военными действиями, то преобладало назначение региональных руководителей. Если произвол наместников по отношению к местному населению становился нетерпимым, то увеличивался поток жалоб населения на злоупотребления местной власти, предпочтение отдавалось выборам.

Приведем в качестве примера краткую историческую справку об организации регионального управления в России конца XIX – XX вв.:

В конце XIX века институт назначения, например, городских руководителей, предполагал учитывать интересы местного населения и государства как целого следующим образом. Замещение должности городского головы по городовому положению 1892 года происходило путем выборов его городской думой. Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями.

Хорошо известна практика назначений региональных руководителей в советский период, когда они формально выбирались, а затем утверждались, фактически же, назначались органами КПСС соответствующего уровня. Демократизация общественной жизни в ходе перестройки привела к изменению этого порядка.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года отменено назначение региональных руководителей. Они выбирались населением соответствующих регионов. Но с течением времени росло и осознание того, что «введение в действующую Конституцию принципа выборности глав областей и краев при полном отсутствии у Центра каких-либо правовых возможностей смещения их с должности привело к значительному ослаблению властной вертикали. В условиях регионализации хозяйственных связей это неизбежно ослабляет единство Российского государства»[2]

Вопрос о единстве и территориальной целостности российского государства обсуждался повсеместно, а проблема усиления вертикали власти, становилась в число важнейших и неотложных. «Настал момент, - отметил В.В.Путин, - отделить партийные, местнические и личные амбиции от жесткой необходимости укрепить государственность и усилить власть».

С целью усиления борьбы с терроризмом, укрепления властной вертикали и повышения роли и ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов России, была внесена упомянутая законодательная инициатива об отмене прямых выборов руководителей субъектов РФ. Прямые альтернативные выборы “губернаторов” было предложено заменить референдумом членов законодательных собраний о доверии кандидату на эту должность. Указанная практика была введена путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184-ФЗ (Далее – Федеральный закон № 184).

11 декабря 2004 года президент подписал федеральный закон № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Суть его основных положений сводится к тому, что решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на заседании парламента региона по представлению президента Российской Федерации. Расширились также и полномочия президента в других сферах – так, в определенном случае в соответствии с Федеральным законом № 184 он может распустить парламент субъекта РФ. («Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации»). Кроме того, в случае если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представленной президентом Российской Федерации кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), президент Российской Федерации назначает временно исполняющего его обязанности на период до вступления в должность лица, официально наделенного полномочиями. Президент проводит соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, но только после отклонения ее региональным парламентом.

В целом как решение о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так и решение о роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации принимаются президентом в форме указа3[3]. Решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению президента Российской Федерации, в том числе и в случае ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом своих обязанностей.

А ведь такие предложения высказывались и ранее, например: «Федеральным законодательством в соответствии с Конституцией должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и предусмотрен действенный механизм импичмента в случае нарушения ими законодательства... вплоть до лишения губернатора полномочий по инициативе президента»[4]

Кроме того, президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Эти положения федерального закона дали некоторым экспертам повод сомневаться в его конституционности. Пункт «н» статьи 72 Конституции РФ содержит указание на то, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и законы субъектов РФ, причем федеральный закон по этим вопросам первичен. Однако Конституция не содержит четких указаний относительно того, что включает в себя понятие «система государственных органов власти», какие конкретно вопросы должен урегулировать федеральный закон, что вправе субъекты решать сами. Последующий анализ ее текста позволяет в самых общих чертах судить о разграничении этих полномочий. Пункт «г» статьи 71 Конституции утверждает, что в ведении Российской Федерации находится «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти». При этом, как указано в Постановлении Конституционного суда от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ», «под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов». Другими словами, систему федеральных органов государственной власти составляют система федеральных органов законодательной власти, система федеральных органов исполнительной власти и система органов судебной власти, взятые в их совокупности.

Что касается собственно региональных органов власти, то в ч. 1 статьи 77 Конституции РФ устанавливается, что: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных городов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», т.е. система органов государственной власти в субъектах определяется ими самими в соответствующем законодательном акте, а общие принципы, в соответствии с которыми определяется эта система, устанавливаются Российской Федерацией в федеральном законе. Однако проведенный анализ показал, что варианты организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации могут быть самыми различным, а их оценка на соответствие основополагающим конституционным принципам - дело органов конституционного контроля. Причем именно «организации власти», т.е. Конституция РФ предоставила федеральному правительству право решать вопросы, связанные, только с организацией власти в субъектах РФ, а не, например, с ее деятельностью. Как справедливо отмечается в научной литературе, несмотря на то, что правовая позиция конституционного суда РФ не равнозначна собственно правовым нормам, она представляет собой обнаруженный на примере исследования конституционности оспоренной нормы принцип решения группы аналогичных дел. Прецеденты дел, рассмотренных Конституционным судом, дают возможность выявить основные принципы регионального государственного строительства.

Кроме того, для организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации, также существенное значение имеет норма части 2 статьи 77 Конституции РФ о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Положения ст. 2 Федерального закона №184, принятого в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации, предписывают субъекту Российской Федерации учредить следующую систему органов государственной власти: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В этой же статье говорится, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое, по-видимому, относится к иным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемым в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Однако варианты построения системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации могут быть самыми различным, а их оценка на соответствие указанным принципам - дело органов конституционного контроля.

Возвращаясь к целям и задачам административной реформы, связанной с выборностью глав регионов, то если на первоначальном этапе говорилось о необходимости борьбы с терроризмом (решение об изменении порядка комплектования губернаторских должностей было принято после захвата заложников в Беслане) и коррупцией, позднее нередки стали заявления об укреплении вертикали власти. 1 июня 2004 года был опубликован доклад рабочей группы Президиума Государственного совета РФ «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации». Составители данного документа признают, что «опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства входит в противоречие с закрепленными в Конституции РФ».

По мнению экспертов администрации президента, «разрешение возникающих противоречий следует искать в стратегии построения федеративного государства, обеспечении широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ предметов ведения. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно федерализм определяет универсальный подход к решению имеющихся проблем». В докладе говорится, что с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ и новой редакции федерального закона о местном самоуправлении в РФ, направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, в России начался новый этап государственного строительства. Главными задачами, которые решаются на этом этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного управления.

24 декабря 2004 года, выступая на заседании Государственного совета, президент РФ В.В. Путин, в частности, отметил, что «данный закон значительно повышает роль законодательных органов субъектов Федерации и, что крайне важно, создает условия для укрепления всей системы исполнительной власти в стране». Речь шла также и об усилении ответственности глав регионов, и об их активной роли в подготовке важнейших государственных решений. За первый год действия нового порядка комплектования были назначены губернаторы в 31 регионе из 89. При этом в 24 регионах из 31 сохранили свои должности действующие руководители, новых было назначено только 7. Вопреки высказанным некоторыми наблюдателями прогнозам, Владимир Путин отказался от проведения кадровой революции в регионах и произвел лишь "точечные" замены глав субъектов Федерации.

Одной из причин это стала короткая кадровая скамейка, которая позволяла бы Кремлю менять руководителей регионов. В этом, кстати, признался глава тогдашний администрации президента Дмитрий Медведев в интервью журналу "Эксперт". И все же, главным аргументом в пользу сохранения на своих постах глав регионов, похоже, было стремление главы государства сохранить стабильность в регионах. Особенно это касается республик Северного Кавказа и вообще национальных территорий. Именно поэтому замена главы региона, впервые произошла в Северной Осетии. Этому предшествовали теракт в Беслане и многочисленные акции протеста с требованием отставки Александра Дзасохова. Тем не менее, Кремлем был выбран самый мягкий вариант, добровольная отставка Александра Дзасохова, причем североосетинского лидера проводили с почетом и уважением. Он даже сам назвал приемника Таймураза Мамсурова.

Президент Кабардино-Балкарии Валерий Коков ушел со своего поста по состоянию здоровья, однако подлинной причиной его отставки, похоже, стала непростая социально-экономическая ситуация в республике. Но даже в Кабардино-Балкарии, которая до сих пор считалась одной из самых спокойных республик в плане межэтнических отношений, Кремль не решился на радикальный шаг и назначил рекомендованного самим же, Валерием Коковым на пост президента депутата Госдумы и предпринимателя Арсена Канокова.

По-видимому, по сценарию добровольного ухода глав республик со своих постов администрация президента будет действовать и в других неспокойных регионах. В любом случае, как уже показала практика, федеральный центр не будет принимать решение под давлением оппозиции действующей власти в регионах.

На наш взгляд, отмена либо введение института назначений глав регионов означает поиск иного адекватного правового механизма, обеспечивающего выполнение региональными руководителями их функций одновременно и как представителей избравшего их народа, и как назначенцев - представителей Российского государства в современных условиях.

Так в последнее время руководство России решает задачу разработки и внедрения неких новых универсальных показателей, позволяющих объективно оценить эффективность работы каждого руководителя субъекта Российской Федерации. Предполагается, что оценивать работу главы региона будет очередная, специально созданная для этой цели комиссия из чиновников высшего ранга. Однако введение такого института государственного контроля и управления, как и прежде, полностью устраняет из этого процесса рядовых жителей регионов России. Такое положение снижает доверие к вертикали власти и проводимой политике. Многовековой опыт проведения в нашей стране различных реформ свидетельствует, что их итоги всегда соответствовали библейскому принципу – “Дело без веры мертво есть”. Без доверия и активной поддержки подавляющего большинства граждан любые самые замечательные реформы и социальные проекты, как и прежде, будут обречены на провал.

Таким образом, можно констатировать, что оптимальные формы реализации институтов назначения и выборности глав регионов, пока не найдены.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный закон РФ от 22 сентября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

3. Федеральный закон РФ от 11 декабря 2004г. № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

4. Кто хозяин в нашем доме… // Родина. 1997. №12. С.14.

5. Малин А.С. Региональное управление. Учебное пособие. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

6. Проблемы субъективности в российской политике. Доклад департамента политических реформ // Независимая газета. 1998. 18 февраля.

7. Храмчихин А.: «В поисках идеального субъекта» http://magazines.russ.ru/oz/2004/2/2004_2_24.html

8. Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. -1995.- №7.-С. 28-34.

9. Шумейко В. Федерализм как принцип государственного строительства и как государственная политика // Этнополис. -1995. - № 6. - С. 8-25.

[1] Храмчихин А.: «В поисках идеального субъекта» http://magazines.russ.ru/oz/2004/2/2004_2_24.html

[2] Проблемы субъективности в российской политике. Доклад департамента политических реформ // Независимая газета. 1998. 18 февраля.

[3] Малин А.С. Региональное управление. Учебное пособие. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

[4] Кто хозяин в нашем доме… // Родина. 1997. №12. С.14. 17