Бюджетирование, ориентированное на результат: российский опыт становления

Тем не менее, эта модель управления бюджетным процессом является достаточно новым явлением для всего мирового сообщества, поскольку ее мировая хронологическая фаза жизни (теория и практика) не достигла и 100 лет (1934 год, Гуверские чтения, первое упоминание о бюджетировании по результатам как гипотетической модели управления бюджетным процессом). В мировом сообществе практическая апробация парадигмы управления государственными финансами, т.е. реформирования системы управления бюджетным процессом, получила развитие только с середины 70-х годов прошлого столетия и получила название «новое государственное управление - new public management». По отношению к предшествующим моделям управления бюджетным процессом бюджетирование по результатам относится к модели, находящейся в состоянии зарождения, которой предстоит продолжительный процесс совершенствования и эволюции.

Процесс продолжительности и сложности становления этой модели, в том числе и в России, обусловлен влиянием ряда основополагающих факторов, выделяемых нами на основе исследований практики становления бюджетирования по результатам, проведенных ОЭРС (OECD): разнообразием потенциальных форм бюджетирования по результатам и отсутствием общей для всех стран парадигмы реформы управления бюджетным процессом, перефразируя Н.Мэннинга и Н.Парисона отсутствием международной конвергенции идей в области государственного управления; различными формами практического становления бюджетирования по результатам в мировом сообществе (презентационное бюджетирование, бюджетирование с учетом результатов, бюджетирование напрямую основанное на результатах), базирующимися на решении ключевой проблемы новой модели управления в государственном секторе – интеграции бюджетных ассигнований с результатами деятельности субъектов бюджетного планирования; типом государственного устройства, усложняющим в условиях федерации процесс реформирования системы управления государственными финансами, поскольку предполагает реформирование бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы одновременно.

Представленные факторы демонстрируют неоднозначность и страновую специфику становления бюджетирования по результатам, что, с нашей точки зрения, является закономерным процессом, поскольку целевые установки, существующие в практической деятельности стран, состоят во внедрении и развитии методов и принципов бюджетирования по результатам и являются едиными для всех, в то время как способы их достижения (инструментарий бюджетирования) могут быть различными, что объясняется комплексностью бюджетирования по результатам, его открытостью и способностью эволюционировать. При этом внедрение новых подходов к бюджетированию по результатам рассматривается неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата и имеющего целевой ориентир - повышение эффективности бюджетных расходов.

В России происходит становление модели управления государственными финансами (БОР), базой которой является смена парадигмы управления расходами на управление результатами деятельности субъектов бюджетного планирования. С нашей точки зрения, БОР - это иная парадигма управления бюджетным процессом, предполагающая фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю и оценке деятельности, мотивации персонала и т.д. Одновременно БОР рассматривается как парадигма управления бюджетным процессом, предусматривающая радикальные изменения подходов собственно к структуре бюджетного процесса, т.е. процессам составления, рассмотрения, исполнения и контроля бюджетов всех уровней. Отсутствие подобного понимания может привести к тому, что БОР будет реализовываться как формальный проект. При таком подходе может быть потерян весь потенциал совершенствования деятельности органов власти и повышения эффективности и качества их работы. В условиях бюджетной децентрализации такая опасность грозит прежде всего бюджетному процессу на уровне субфедеральных бюджетных институциональных единиц. Поэтому процесс становления БОР должен быть ориентирован на основной принцип построения бюджетной системы - единство бюджетной системы.

Становление инструментария БОР в России началось с реализации Бюджетной реформы, получившей эволюционное развитие в Административной реформе и Программе Правительства РФ «По повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» обусловивших институциональные и функционально-операционные изменения в системе управления бюджетным процессом, к которым следует отнести (табл.):

Таблица

Инструментарий становления и развития модели БОР в России

Функционально-операционные изменения
Введение института администраторов бюджетных доходов, который законодательно закрепляется в законе о бюджете текущего финансового года и проектировках на следующие два года. Введение этого института обусловлено сутью бюджетной реформы, состоящей в распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.	Программно-целевой метод составления и реализации бюджетных среднесрочных планов и обеспечение их взаимосвязи со стратегическим развитием страны. В рамках программно-целевого метода предусматривается функционирование долгосрочных (федеральных), региональных, ведомственных целевых программ. Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы сконцентрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем. Важнейшим условием результативности программ является отбор доказано приоритетных проблем (задач), на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства того или иного бюджета.
Введение института субъектов бюджетного планирования (СБП). СБП – это органы исполнительной, законодательной и судебной власти, осуществляющие составление, рассмотрение, исполнение и контроль бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Субъекты бюджетного планирования персонифицированы и определены в нормативно-законодательных актах РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Основная задача СБП в рамках бюджетной реформы - создание действенной системы количественных (непосредственных и конечных) и качественных показателей деятельности, которые обеспечат возможность оценки эффективности бюджетных расходов, характерных для всех элементов схемы деятельности СПБ.	Введение мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов. В соответствии с методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъектов бюджетного планирования в оценку результативности предлагается введение мониторинга по: - экономической эффективности, определяемой соотношением непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение; -общественно-экономической эффективности, определяемой соотношением конечных результатов деятельности с затратами на их достижение.
Введение института расходных обязательств. Данный институт предусматривает, что все целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе, проекту для осуществления бюджетных инвестиций присваиваются уникальные коды целевых статей и видов расходов соответствующего бюджета. Инструментом учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств (РРО), которые ведутся органами государственной и муниципальной власти.	Сокращение государственного присутствия в экономике, в том числе и снятие субсидиарной ответственности государства за функционирование отдельных государственных учреждений через изменение их типов. Введение новых типов бюджетных учреждений – бюджетных с расширением прав и автономных. Суть данной финансовой инновации в бюджетном процессе состоит в выводе этих учреждений из сектора государственного управления, при сохранении их как элемента более широкого сектора – государственного, что предполагает изменение их роли в бюджетном процессе. Изменение системы стимулирования персонала в государственном секторе, переход к системе стимулирования по результатам.
Совершенствование института государственного финансового контроля. Введение трех новых форм этого контроля – аудита законности, аудита бюджетной отчетности, аудита эффективности.	Введение регламентов предоставления государственных услуг в рамках Административной реформы, направленных на повышение качества предоставляемых государственных услуг.
Реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам государства и муниципалитетов. В рамках отчетности введение докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) для всех субъектов бюджетного планирования.	Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Соотношение между двумя типами бюджетов будет формироваться, исходя из принципа эффективности расходов. Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня. При этом выделение средств на бюджет принимаемых обязательств будет осуществляться только при условии гарантирования выполнения в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики.

Следует отметить, что каждый элемент рассматриваемого инструментария БОР ориентирован на рост эффективности бюджетных расходов. Следовательно, БОР как модель управления бюджетным процессом органически обуславливает взаимосвязь индикаторов результативности деятельности СБП с индикаторами эффективности бюджетных расходов. Инструментарий данной взаимосвязи в России уже отрабатывается, существует множество методик, устанавливающих эту взаимосвязь, что закономерно, поскольку они призваны отражать параметры чрезвычайно различных результатов деятельности государства и фиксировать их в процессе соответствующего мониторинга.

Вместе с тем, следует отметить, что данный процесс находится лишь в стадии становления и пока не ориентирован на модификацию функций государства в современной экономике, обуславливающую перманентность совершенствования результатов его деятельности.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ17.07.1998) - действующая редакция.

2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

3. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

4. Концепция реформирования бюджетного процесса, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, и Положение о мерах по повышению результативности бюджетных расходов (утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249).

5. Концепция Административной реформы на 2006-2008 гг. - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

6. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 №1101-р.