Направления совершенствования механизма финансового обеспечения федеральных государственных учреждений социальной сферы

Вводимый Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» механизм финансового обеспечения федеральных бюджетных учреждений социальной сферы, заменяющий сметное финансирование их содержания, предусматривает субсидирование выполняемого ими государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ). Сметное финансирование федеральных бюджетных учреждений, не перешедших на новый порядок финансового обеспечения, осуществляется в отрыве от современных подходов к управлению средствами федерального бюджета, поскольку содержание таких учреждений не увязано с объемом и качеством оказываемых ими государственных услуг (выполнением работ). Изменение механизма финансового обеспечения федеральных бюджетных учреждений направлено на его сближение с механизмом финансового обеспечения федеральных автономных учреждений, который в большей степени отвечает задачам достижения соответствия между размером предоставляемых бюджетных средств и объемом и качеством оказанных ими государственных услуг (выполнением работ), а также расширения самостоятельности и усиления ответственности федеральных государственных учреждений за результативность деятельности и использования бюджетных средств.

Механизм финансового обеспечения федеральных бюджетных и автономных учреждений за счет бюджетных средств в условиях реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ, которым были внесены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также отраслевое законодательство Российской Федерации, регламентирующее функционирование федеральных государственных учреждений социальной сферы, предполагает:

формирование федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя, государственного задания, являющегося обязательным и устанавливающего требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ). При этом государственное задание формируется на основе утвержденного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя, ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в его ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности. В свою очередь показатели ведомственных перечней государственных услуг (работ) могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), утвержденного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

предоставление субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям в соответствии с утвержденным государственным заданием;

расчет объема бюджетных ассигнований на предоставление субсидий осуществляется на основе нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным или автономным учреждением или приобретенного ими за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки;

отсутствие регламентации в определении федеральным бюджетным и автономным учреждением направлений и объемов использования бюджетных средств при соблюдении целевого назначения субсидии, связанного с оказанием государственных услуг (выполнением работ) в соответствии с утвержденным государственным заданием. Финансовое обеспечение федеральных бюджетных и автономных учреждений путем субсидирования оказания государственных услуг (выполнения работ) физическим и (или) юридическим лицам в рамках выполнения государственного задания позволяет обеспечить им самостоятельность в определении направлений использования доводимых средств в связи с тем, что предоставление субсидий осуществляется по одному коду классификации операций сектора государственного управления с возможностью самостоятельного определения учреждением структуры расходов в целях качественного и в полном объеме оказания государственных услуг (выполнения работ) согласно утвержденному государственному заданию.

Соответственно механизм финансового обеспечения федеральных бюджетных и автономных учреждений социальной сферы за счет средств федерального бюджета, предусмотренный Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ, направлен на повышение доступности и качества предоставляемых ими государственных услуг (выполнением работ), а также эффективности расходов федерального бюджета, связанных с оказанием государственных услуг (выполнением работ) социального назначения.

Таким образом, в настоящее время необходимо реализовать комплекс мер по совершенствованию отдельных элементов механизма финансового обеспечения предоставления государственных услуг (выполнения работ) федеральными бюджетными и автономными учреждениями в целях обеспечения его качественного функционирования.

В качестве мер по совершенствованию механизма финансового обеспечения федеральных бюджетных и автономных учреждений социальной сферы за счет средств федерального бюджета можно выделить следующие.

Во-первых, осуществление мониторинга соотношения результатов выполнения федеральными бюджетными и автономными учреждениями государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) социального назначения и использования средств федерального бюджета в виде субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения данного государственного задания.

Мониторинг выполнения установленных государственных заданий по предоставлению государственных услуг (выполнению работ) для определения взаимосвязи между использованными бюджетными ресурсами и полученными результатами должен осуществляться: федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального бюджетного и автономного учреждения социальной сферы; федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; Министерством финансов Российской Федерации.

В связи с этим представляется целесообразным осуществить нормативную правовую регламентацию полномочий по осуществлению такого мониторинга соответствующими органами, закрепив эти полномочия в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 165 «Бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации), постановлениях Правительства Российской Федерации, утверждающих положения о федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя федерального бюджетного и автономного учреждения социальной сферы, а также функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Организация системы мониторинга соответствующим федеральным органом исполнительной власти предполагает: определение массивов информации, которые потребуются для наиболее полной реализации задач осуществления мониторинга; сбор этой информации для проведения анализа выполнения федеральными бюджетными и автономными учреждениями государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) и оценки эффективности его финансового обеспечения; создание информационно-аналитической базы для проведения оценки эффективности расходов федерального бюджета на оказание государственных услуг (выполнение работ) социального назначения; использование результатов мониторинга для оптимизации расходов федерального бюджета, связанных с предоставлением субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям в соответствии с утвержденным государственным заданием.

Во-вторых, разработка и утверждение стандартов качества предоставления государственных услуг (выполнения работ) федеральными бюджетными и автономными учреждениями социальной сферы.

Стандарт качества государственной услуги (работы), предоставляемой федеральным бюджетным и автономным учреждением социальной сферы, должен представлять собой утверждаемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, документ, которым устанавливаются требования к качеству предоставления государственной услуги (выполнения работы), включающие характеристики методов и процессов ее оказания (выполнения), содержания и результата оказания соответствующей государственной услуги (работы).

Разработка и применение стандартов качества государственных услуг (работ) должна осуществляться в целях: определения обоснованных нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) в рамках государственного задания и соответственно объемов его финансового обеспечения; установления правил и условий предоставления государственных услуг (выполнения работ); создания условий для организации контроля за качеством предоставления государственных услуг (выполнения работ); повышения эффективности деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений, предоставляющих государственные услуги (выполняющих работы), за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности.

Реализация данного положения предполагает принятие федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, нормативного правового акта, утверждающего стандарты качества предоставления государственных услуг (выполнения работ) федеральными бюджетными и автономными учреждениями соответствующей социальной сферы.

Указанным нормативным правовым должны определяться: цель оказания государственной услуги (выполнения работы); нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственной услуги (выполнение работы); потенциальные потребители государственной услуги (работы); порядок получения государственной услуги (работы); описание результата, который должен получить потребитель государственной услуги (работы); требования к: информационному обеспечению получателей государственной услуги (работы), материально-техническому обеспечению оказания государственной услуги (выполнения работы), сроку оказания государственной услуги (выполнения работы), требования к удобству и комфортности оказания государственной услуги (выполнения работы), организации учета мнения потребителей государственной услуги (выполнения работы), уровню кадрового обеспечения оказания государственной услуги (выполнения работы), квалификации работников, обеспечивающих оказание государственной услуги (выполнение работы); порядок подачи, регистрации и рассмотрения жалоб на недостаточные доступность и качество государственной услуги (работы), на несоблюдение утвержденного стандарта государственной услуги (работы); порядок проведения контроля за соответствием качества фактически оказанной государственной услуги (выполненной работы) установленному стандарту; меры ответственности за нарушение требований стандарта качества государственной услуги (работы).

Принятие такого нормативного правового акта будет способствовать созданию стимулов к повышению качества государственных услуг (работ), предоставляемых федеральными бюджетными или автономными учреждениями социальной сферы, обеспечению ответственности за результаты их деятельности, а также оптимизации расходов федерального бюджета на предоставление государственных услуг (выполнение работ) социального назначения.

В-третьих, повышение ответственности федеральных бюджетных и автономных учреждений за качество и объем оказываемых услуг (выполняемых работ) в соответствии с государственным заданием.

На федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, возложены полномочия по осуществлению контроля за выполнением указанными учреждениями государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ). При осуществлении контроля данным органам следует учитывать Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением, утвержденные Приказом Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 136н/526. Однако, действенность контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, может быть обеспечена только при наличии закрепленных в законодательстве Российской Федерации соответствующих мер ответственности за невыполнение федеральными государственными учреждениями государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Реализация данного положения требует внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Так, перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, представленный в статье 283 «Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» главы 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует дополнить следующей позицией: невыполнение или неполное выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (работ).

В этой связи также необходимо включить в главу 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации статью «Невыполнение или неполное выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (работ)», определяющую меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, следующего содержания: «Невыполнение или неполное выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг, выразившееся в несоблюдении показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной (муниципальной) услуги (работы), а также нарушении порядка ее оказания (выполнения), влечет изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, предоставленных на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в виде субсидии.».

Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривают определение мер принуждения за невыполнение государственного задания на оказание государственных услуг, что позволит повысить ответственность федеральных бюджетных и автономных учреждений за выполнение установленных показателей по качеству и (или) объему государственных услуг, а также обеспечить действенность мер, которые могут быть приняты по результатам контроля со стороны федеральных органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных или автономных учреждений, за выполнением указанными учреждениями государственных заданий на оказание государственных услуг.

Кроме того, при закреплении в нормативных правовых актах стандартов качества предоставления государственных услуг федеральными бюджетными и автономными учреждениями социальной сферы усилению их ответственности за качество и объем оказываемых услуг (выполняемых работ) будет способствовать проведение федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, контроля за соответствием качества фактически предоставляемых указанными учреждениями государственных услуг (выполняемых работ) утвержденным стандартам качества предоставления государственных услуг (выполнения работ). Результаты контроля за соответствием качества государственных услуг (работ) утвержденным стандартам должны учитываться федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, при составлении государственных заданий на очередной финансовый год и плановый период и уточнении государственных заданий на текущий финансовый год, что позволит повысить эффективность расходов федерального бюджета на оказание государственных услуг (выполнение работ) социального назначения.

Разработанные предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения федеральных бюджетных и автономных учреждений социальной сферы за счет средств федерального бюджета, внесению соответствующих изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты позволят повысить качество предоставляемых ими государственных услуг (выполняемых работ) и оптимизировать расходы федерального бюджета, связанные с оказанием государственных услуг (выполнением работ) социального назначения.

Литература: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.10.2010 № 136н/526 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением». Горлова О.С. Изменение порядка финансового обеспечения оказания образовательных услуг вузами за счет средств федерального бюджета // Финансовая аналитика: проблемы и решения. — М. — 2011. — № 12.