К.э.н., Е.А. Качанова,

доцент Уральской Академии Государственной Службы, докторант ИЭ УрО РАН, Россия

Муниципальные финансы как отражение российской модели местного самоуправления

Осуществляемая в России модернизация методов государственного и муниципального управления и одновременно реформирование сектора публичных финансов определяют особую социально-экономическую значимость проблем повышения эффективности управления финансовыми ресурсами локальных территорий. Организация местного самоуправления как института публичной власти носит регулирующий и финансовый характер. Последнее, особенно актуально, потому что право на местное самоуправление подразумевает финансовую независимость местных властей гарантированную законом, а не изобретение способов ее поиска и укрепления. [1]

Обращение к теме настоящего научного исследования обусловлено, на взгляд автора, недостаточным использованием системного комплексного подхода к процессу внедрения новаций проводимых бюджетных реформ в отношении финансовой основы местного управления – муниципальных финансов. Выстраивая логику изложения проблемы, вынесенной в название статьи, автор исходит из следующей концепции. Экономическая составляющая фискального федерализма предполагает обязательное наличие финансово состоятельного третьего уровня власти и управления как независимой от государства формы народовластия. Роль органов местного самоуправления в условиях диверсифицированной глобальной рыночной системы хозяйствования определяется тем, что они выполняют больше функции хозяйственного агента по обеспечению различных групп и слоев населения коммунальными услугами, исходя из приоритетов и направлений развития, определяемых местным сообществом. Эффективность этой деятельности определяется наличием достаточных и адекватных финансовых ресурсов, в основном, мобилизуемых на данной территории, исходя из ее экономического потенциала и сложившейся инфраструктуры производства и потребления. Тем не менее, двойственный характер местного самоуправления, разнообразие форм его организации предполагают использование механизма государственного регулирования социально-экономического развития локальных территорий, отдача от которого определяется институционально закрепленными положениями модели бюджетного федерализма, обеспечивающими саморазвитие муниципальных финансов. [6]

Учитывая все исторические, природно-географические, социально-экономические предпосылки [5] нам представляется, что роль и место местного самоуправления в современной структуре публичной власти России, состоит в следующем: местное самоуправление - это система организации власти и управления, позволяющая населению локальной территории через органы местного самоуправления, а также непосредственно путем прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках государственного законодательства и при государственной гарантии финансового обеспечения деятельности решать вопросы местного значения, исходя из интересов местного сообщества, его исторических традиций и экономических условий.

Сложившаяся в условиях реформы местного самоуправления [3] структура доходов местных бюджетов муниципальных образований России, исходя из исследований автора демонстрирует следующую иерархию источников формирования муниципальных финансов. [4]

Таблица. Структура доходов местных бюджетов РФ в условиях реализации второго этапа реформы местного самоуправления, (2009г., проекты, млрд. руб.)

Первое место по значимости занимает, как видно, финансовая поддержка из иных бюджетов (межбюджетные трансферты) - 33 %, в составе которых наибольший объем приходится на целевые, софинансируемые субсидии - 16,1%, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обеспечение сбалансированности бюджетов и иные цели соответствует меньшему объему- 12,2 %. Второе место отводится налоговым доходам - 31, 1% (наибольший удельный вес дает налог на доходы физических лиц - 22 %, доля местных налогов (земельный и налог на имущество физических лиц) незначительна - 3, 8%). Третье место приходится на субвенции, передаваемые из Фондов компенсаций для обеспечения делегированных государственных полномочий - 25,2 %. И, последнее четвертое место занимают неналоговые доходы местного бюджета (с преобладанием доходов от использования муниципального имущества)- 10,7%. Представленные тенденции демонстрируют увеличение зависимости муниципальных образований России от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и снижение самостоятельности в сфере закрепленных налогов и доходов от использования имущества.

Таким образом, содержание муниципальных финансов, исходя из практики функционирования системы местного самоуправления в России, на взгляд автора, представляет собой совокупность экономических отношений возникающих между публично-правовыми образованиями в федеративном государстве и местным сообществом по поводу формирования и использования местного бюджета, а также иных финансовых ресурсов, привлекаемых органами местного самоуправления муниципальных финансов, обеспечивающих жизнедеятельность на локальной территории и воспроизводство всех составляющих экономического потенциала.

Исходя из данного подхода, автор обосновывает ряд направлений дальнейшей трансформации финансового обеспечения местного самоуправления в России. К содержанию и методам управления финансовой основой местного самоуправления на конкретной территории следует применять экономический анализ, так как именно финансовые ресурсы определяют процессы социально-экономического воспроизводства на территории. Экономический анализ показывает связь состава и объемов муниципальных финансов с экономической специализацией территории, структурой муниципальной экономики, формами организации хозяйствующих субъектов, занятостью населения.

Количество муниципальных образований и местных бюджетов в России должно соответствовать принципу территориального расселения граждан и оценке использования ими местной инфраструктуры. Местное самоуправление должно быть максимально приближено к населению, хозяйствующим субъектам, общественным организациям, которые в свою очередь, должны иметь возможность влиять на действия органов местной власти и оценивать их деятельность. Важнейшие муниципальные услуги и муниципальную инфраструктуру необходимо содержать на территории за счет бюджетного фонда, куда экономические субъекты отчисляют налоги и сборы. По нашему мнению, количество муниципальных образований и местных бюджетов на территории каждого конкретного субъекта РФ должно быть сокращено, исходя из имеющихся на территории фискальных и экономических источников формирования финансовой основы местного самоуправления: налоговый потенциал; муниципальное имущество, в т.ч. муниципальные земли. Это способствует экономии на издержках предоставления муниципальных благ и затрат на содержание местных бюрократических структур.

В системе бюджетного федерализма России наблюдается вертикальный фискальный разрыв между институтами властных полномочий, он выражается в том, что муниципальные образования имеют меньше доходов, чем иные публично- правовые образования и в динамике их доходные источники и предметы ведения уменьшаются. Автор убежден, что этот процесс снижает фискальную автономию и финансовую самостоятельность местной власти, забирает у них рычаги воздействия на экономическую базу территории.

Трансферты, поступающие в местный бюджет, можно разделить по степени их самостоятельности и зависимости их объемов и целей от муниципальных нужд, а значит и по значимости получения. Наиболее значимыми для местного самоуправления являются связанные трансферты, предоставляемые по единым методикам, больше целевого назначения для реализации муниципальных программ и не уменьшающие стимулы наращивания налоговой базы у «финансово обеспеченных» муниципальных образований. Межбюджетные трансферты целевого характера должны предоставляться, в первую очередь, тем муниципальным образованиям, которые содействуют созданию на своей территории инноваций управленческого и производственного характера. Критериями бюджетного выравнивания на местном уровне, по нашему мнению, не должны выступать расходы на душу населения, а должны рассматриваться конкретные причины снижения доходов или увеличения объема расходов муниципального образования.

Современное российское законодательство, определяющее состав доходов местного бюджета, неверно трактует понятие «собственных» (закрепленных) доходов, так как, фактически включает в них все налоговые и неналоговые доходы, которые поступают в бюджет от иных бюджетов бюджетной системы и не зависят от местной власти. Действительно собственными являются только местные налоги, сборы и доходы от использования муниципального имущества, доля которых в местном бюджете катастрофически мала. Таким образом, в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ№131 следует внести изменения содержания и структуры «собственных доходов»: должны обеспечивать основу для реализации вопросов местного значения; исключить из состава межбюджетные трансферты как виды финансовой поддержки; нормативы отчислений по федеральным и региональным налогам в их составе устанавливать минимум на 10лет с сохранением права субъектов РФ увеличивать до максимума норматив по НДФЛ как основного фискального источника муниципальных финансов, исходя из принципа «налог с доходов населения - оплата услуг населению».

При реализации всех новаций в реформировании местного самоуправления и его финансовых основ [2] необходимо учитывать особенности российской ментальности (в том числе в разрезе локальных территорий: регион; провинция и столица; промышленные и сельские районы; северные и южные территории, другое), препятствующие или модифицирующие реализацию законов и нормативных актов. Например: негативное отношение к процессам приватизации объектов муниципального имущества; отсутствие культуры уплаты целевых местных сборов и платежей (коммунальные платежи, средства самообложения); низкий уровень активности местного населения; отсутствие гражданской позиции.

Исходя из основ теории управления муниципальными финансами, у органов местного самоуправления меньше экономических возможностей взимать налоги (принуждение, затраты на налоговое администрирование), чем коммунальные платежи и сборы за конкретные муниципальные услуги. Поэтому, на наш взгляд, в налогово-бюджетном законодательстве России необходимо создать механизм взимания коммунальных платежей и сборов как более целевого и прозрачного источника доходов местного бюджета.

Таким образом, возможными путями совершенствования организации местного самоуправления в России можно считать: установление государственного управления, а не местного самоуправления в крупных поселениях, поскольку отсутствует реальное приближение института власти к населению; устранение маломощных экономически и финансово не обеспеченных муниципальных образований в малочисленных поселениях и (или) сокращение вопросов местного значения для них; разработку правового механизма обязанностей и ответственности хозяйствующих субъектов, на которых распространяются решения органов местного самоуправления; формирование местных бюджетов исходя из налогового потенциала муниципального образования и только в тех поселениях, где имеется реальная база бюджетного процесса; утверждение обязательного стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, что будет противодействовать возникновению депрессивных территорий и концентрации населения в крупных мегаполисах при запустении пространства периферий. [7]

Литература: Европейская хартия местного самоуправления// Вестн. МИД СССР, 1990, № 19. Бюджетный кодекс РФ. Федеральный закон РФ№ 145 от 17.12.2004г. (изм. от 18.07.2009г.) // СПС «Консультант-Плюс» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года (в ред. от 29 декабря 2006 года) // СПС «Консультант-Плюс» Качанова Е.А. Трансформация финансовых основ местного самоуправления Научная монография. Екатеринбург: УрАГС, 2009, 100с. Лексин В.Н., Швецов А.Н.. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика (энциклопедический справочник) Т.1-5. М.: Едиториал УРСС, 2004, 385с. Модернизация социально-экономического развития муниципальных образований. Под общей ред. А.И.Татаркина. ИЭ УрО РАН, в 2 т. М.: ЗАО «Экономика», 2006, 450с. Татаркин А.И., Бочко В.С. Местное самоуправление в системе стратегий социально-экономического развития регионов России //Федерализм, 2008, №4, с.69-84.