Сущность и содержание бюджетного регулирования территориального развития в современных условиях

Опыт исторического развития свидетельствует о том, что спектр применяемых методов государственного регулирования экономики постоянно расширяется. Главным идеологом и основоположником теории и практики регулирования экономики посредством государственных финансов является английский экономист Дж. М. Кейнс. Не менее важным является вклад П. Самуэльсона, известного как автора «чистой теории государственных расходов», которая является развитием концепции «государственных услуг». Р. Масгрейв был первым, кто представил экономику общественного сектора как теорию добровольного обмена и увязал государственные расходы с налоговым механизмом. Говоря о современном периоде, нужно отметить, что общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ, который вызывает необходимость более глубокого исследования общественных финансов как отдельной экономической категории.

В законодательстве Российской Федерации термин «бюджетное регулирование» не закреплен. Бюджетный кодекс Российской Федерации, являющийся основополагающим нормативным правовым актом в сфере бюджетных правоотношений, не раскрывает содержания этого понятия. В законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [2], который утратил силу с 1 января 2000 года, в статье 18 было закреплено: «Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней». Кроме того, еще один нормативный правовой акт – федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [3], который также утратил силу с 2009 года, содержал следующую характеристику бюджетного регулирования в п. 3 ст. 9:

«К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся: нормативные отчисления от регулирующих доходов; дотации и субвенции местным бюджетам; средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов.»

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации отсутствовало конкретное определение бюджетного регулирования, как и отсутствует до сих пор. Более того, из анализа приведенных характеристик понятия «бюджетного регулирования», содержавшихся в утративших силу нормативных правовых актах, видно, что этот термин не имел четкого законодательно закрепленного содержания и имел одностороннюю характеристику процесса бюджетного регулирования – регулирование доходов. Очевидно, что в условиях значительной передачи расходных полномочий с одного уровня бюджетной системы на другие эти характеристики бюджетного регулирования, отражающие лишь процесс передачи доходов между бюджетами, не являются полными.

Систематизация определений различных авторов, содержащихся в учебных и научных трудах, а также различных словарях, выявила отсутствие четкого определения бюджетного регулирования, соответствующего современному устройству бюджетной системы России. Анализ существующих определений понятия «бюджетное регулирование» также показал отсутствие однозначного толкования этого понятия и неразвитость теоретических исследований это явления. В результате неразвитости теории и методологии бюджетного регулирования, в России до сих пор бюджетное регулирование не эффективно и не результативно. Слишком велики расхождения социально-экономических показателей субъектов Российской Федерации, данных их бюджетов и отраслей экономики, расположенных на конкретных территориях. При среднероссийском объеме ВВП на душу населения 232,4 тыс. руб. в 2009 году, его объем по регионам различался почти в 68 раз (максимальный объем в Ненецком АО составил 2982 тыс. руб., минимальный 44 тыс. руб. – в Республике Ингушетия) [1]. Таким образом, мы можем предложить следующее определение бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование территориального развития – это совокупность форм регулирования доходов, расходов территориальных бюджетов и межбюджетных отношений, являющееся частью государственного регулирования и осуществляемого финансово-экономическими методами прямого и косвенного действия в целях конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития территорий.

Бюджетное регулирование имеет три основных направления (регулирование межбюджетных отношений, доходов и расходов бюджета), следовательно, объектом бюджетного регулирования выступают бюджетные средства, которые в соответствии с перераспределительными процессами, происходящими в сфере общегосударственных финансов, приобретают форму бюджетных доходов, расходов бюджетов и межбюджетных финансовых потоков. Участниками (субъектами) бюджетного регулирования являются: Президент России, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования, которые определяют основные направления бюджетной политики на соответствующей территории и соответствующие им финансовые методы и рычаги бюджетного регулирования, а также его законодательное, нормативное и информационное обеспечение. Законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, которые рассматривают и утверждают бюджеты, порядок и нормативы распределения бюджетных доходов, направления и объемы расходования средств, межбюджетных трансфертов, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Исполнительные органы государственной власти и муниципальных образований, которые обеспечивают составление проекта бюджета, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, управление государственным (муниципальным) долгом. Органы государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств, обеспечивающие результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств. Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицитов бюджета, обеспечивающие поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета обеспечивающие начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет.

Обобщая сказанное, бюджетное регулирование следует представить как многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность. Как финансовая категория бюджетное регулирование – это совокупность денежных отношений по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан. Как организационная категория бюджетное регулирование представляет собой регламентированную нормами права деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других субъектов бюджетного регулирования по формированию доходов бюджетов, расходованию бюджетных средств и их перераспределению между бюджетами. Как управленческая категория бюджетное регулирование отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (субъекты бюджетного регулирования) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, организация и контроль), с целью повышения результативности и эффективности бюджетных расходов. Как институциональная категория бюджетное регулирование представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.

Литература: Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2009 года. URL: www.minregion.ru О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 39, ст. 4464. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР : закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 // СПС Консультант Плюс