Совершенствование механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации

В России постепенно сформировалась национальная российская модель федерализма. В этой модели уникально сочетаются принципы кооперации и конкуренции с административным контролем федерального центра. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на их территории наиболее прибыльных предприятий, получение финансовой помощи из центра и государственных инвестиционных ресурсов. С другой стороны, важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра, который устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы для всей России. Все это – характерные черты кооперативного федерализма немецкого типа. Но в отличие и от немецкой модели в Российской Федерации обеспечивается эффективность регионального управления преимущественно с помощью административных методов: федеральный центр ставит перед регионами стратегические цели и оценивает региональные власти по результатам их работы [1].

В России межбюджетные отношения, постоянно находясь в центре внимания ученых и политиков, периодически подвергаются реформированию, так как развитие страны объективно заставляет бюджетные отношения соответствовать требованиям времени. Но несмотря на всеобщее стремление внести ясность в понимание термина «межбюджетные отношения», его трактовка остается несовершенной, а термины «бюджетный федерализм», «принципы межбюджетных отношений» вообще отсутствуют в Бюджетном кодексе Российской Федерации, что подчеркивает то, что понятие «бюджетный федерализм» до сих пор не имеет однозначного толкования.

Неотъемлемой частью системы межбюджетных отношений, основой построения бюджетного федерализма являются межбюджетные трансферты или гранты. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Трансферты могут быть целевыми и нецелевыми, условными и безусловными, фиксированными и пролонгируемыми, могут выделяться для оказания финансовой помощи, в том числе софинансирования, на финансирование переданных расходных обязательств. В ходе бюджетной реформы определилась структура межбюджетных трансфертов, которые сегодня представлены финансовой помощью и субвенциями. Финансовая помощь может быть разграничена: на необусловленную (нецелевую и (или) безусловную) финансовую помощь, которая в России представляется в виде дотаций, и на обусловленную (целевую и (или) условную) финансовую помощь, которая представлена у нас в виде субсидий.

Указанные трансферты на федеральном уровне предоставляются из нескольких фондов. Каждый фонд имеет свою специфику, его существование преследует определенные цели. Трансферты в рамках каждого фонда имеют свою, отличную от других, методику предоставления, что, в первую очередь, характерно для субсидий.

В соответствии с бюджетной реформой, изменением целей и задач социально-экономического развития регионов происходила эволюция межбюджетных трансфертов. Вначале, в 1994 году, существовал только Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Далее, в 2000 году, на фоне начавшегося процесса централизации налоговых доходов в федеральном бюджете для поддержки наиболее значимых объектов региональной социальной инфраструктуры возник Федеральный фонд регионального развития. Передача расходных обязательств на региональный уровень потребовала создания в 2001 году Федерального фонда компенсаций. Из-за появления так называемых «федеральных мандатов» был создан в 2002 году Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. В условиях изменения порядка зачисления налогов в сторону их централизации, роста расходных обязательств регионов при отсутствии результативности распределения дотаций возникла объективная необходимость реформирования процесса управления региональными финансами, перехода регионального менеджмента на качественно новый уровень. В 2002 году был создан Федеральный фонд реформирования региональных финансов, который в результате роста расходных обязательств муниципальных образований в 2005 году был преобразован в Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Одновременно с возникновением новых фондов при сохранении общей методологии распределения трансфертов происходили изменения методики их распределения из уже существующих фондов. Наиболее важным моментом эволюции методики распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации является переход в 2000 году к определению трансфертов на основе соотношения, в числителе которого находится показатель, характеризующий доходный потенциал региона, а в знаменателе – показатель, характеризующий его расходы. С 1999 года в России при распределении финансовой помощи из этого фонда используется показатель «индекс бюджетных расходов», а с 2001 года – показатель «индекс налогового потенциала». За годы использования этих показателей их суть остается прежней: индекс определяется в зависимости от величины показателя региона на душу населения, отнесенного к аналогичному показателю по России.

Следует отметить, что за последние годы в России процесс распределения трансфертов стал достаточно формализованным и прозрачным, большинство финансовой помощи распределяется по заранее известным и нормативно утвержденным методикам. Но в 2004 году в системе межбюджетных отношений появились дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов. Эти дотации совмещают компенсационные и выравнивающие свойства межбюджетных трансфертов, что не способствует достижению поставленных целей выравнивания территориального дисбаланса и нарушает принцип объективности распределения финансовой помощи.

Кроме того, с того же 2004 года в Российской Федерации применяется еще один механизм перераспределения финансовых ресурсов, нацеленный на выравнивание горизонтального дисбаланса территориального развития, так как связан только с доходным потенциалом регионов. Он заключается в том, что часть поступающих на территориях субъектов Российской Федерации доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты и часть акцизов на алкогольную продукцию концентрируются в Управлении федерального казначейства по Смоленской области и перераспределяются между бюджетами субъектов Российской Федерации по нормативам, установленным законом о федеральном бюджете. Появление этого механизма также отражает недостаточность и неэффективность механизма вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации [2].

Таким образом, в результате эволюционного преобразования системы межбюджетных трансфертов в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма сегодня в России существует большое количество форм межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции, предоставляемые по разнообразным методикам из пяти различных фондов, а также существуют дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, происходит перераспределение акцизов между бюджетами субъектов Российской Федерации.

Дальнейшее развитие и совершенствование межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетного процесса необходимо рассматривать с позиций обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни российских граждан. С этой целью необходима дальнейшая трансформация межбюджетных трансфертов, отвечающая современным требованиям российской экономики, что, на наш взгляд, предполагает: объединение всех дотации в одном фонде, методика распределения которого будет направлена исключительно на выравнивание вертикального дисбаланса российской бюджетной системы; отказ от дополнительных выравнивающих и компенсационных механизмов, таких как распределение акцизов, за счет повышения эффективности распределения необусловленной финансовой помощи; замену узкоспециализированных трансфертов (в первую очередь субсидий) целевыми блочными трансфертами на финансирование определенных направлений деятельности без жестких условий расходования получаемых средств.

Литература: Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. – Выпуск 29. – М:. ИЭПП, 2008. – Режим доступа: www.iet.ru Дьякова, Е.Б. Налоговая система Российской Федерации в условиях реализации бюджетного федерализма / Е.Б. Дьякова, И.А. Сушкова // Финансы и кредит. – 2011. – № 7 (439). – С. 55-63.