Исмаилбек Ш.

Выравнивание экономической асимметрии развития регионов на основе совершенствования межбюджетных отношений

Бюджет является финансовой основой деятельности территориальных органов управления, в том числе местного самоуправления. Наличие у местных органов власти бюджетных средств укрепляет их экономическую самостоятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на подведомственной территории, решать некоторые социальные проблемы, а также стимулировать наращивание экономического потенциала территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Бюджет – особая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения финансированием экономического и социального развития территорий и страны в целом в пределах компетенции государственных и местных органов управления. Налогово-бюджетные взаимоотношения между республиканским и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий [1].

Региональная бюджетно-налоговая система, как и вся налоговая политика, подвергаются ныне наибольшей критике. Главное требование к ней - целевая региональная ориентация, без которой она превращается просто в нижний уровень государственной бюджетно-налоговой системы. Не вдаваясь в сущность бюджетно-налоговых систем различных стран, отметим важность принципа выравнивания, т.е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных регионов. Но для регионов, выступающих в качестве доноров, это означает сокращение бюджетно-налоговых возможностей. Учитывая объективную необходимость поддержки отдельных (бедных, депрессивных) регионов, а также сложившуюся структуру хозяйства регионов, богатых природными ресурсами и обладающих более высоким налоговым потенциалом, необходимо строить бюджетно-налоговую систему на принципе справедливости, тем более что доходы богатых регионов обеспечиваются, по существу, за счет всей страны.

Принципиальным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики является обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. Эффективность модели межбюджетных отношений зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных форм и методов бюджетного регулирования, осуществляемого с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Основным элементом бюджетных взаимоотношений центра и регионов является система предоставления финансовой помощи из центра, направленная на выравнивание возможностей региональных субъектов в обеспечении единого уровня государственных услуг.

Произошедшие в последние годы в Казахстане существенные изменения в сфере межбюджетных отношений свидетельствуют о позитивных результатах, связанных, прежде всего, с устранением в определенной степени субъективизма в распределении средств финансовой помощи между регионами и повышении уровня научно обоснованных подходов к ее определению. Появление разнообразных каналов оказания финансовой помощи через различные фонды (Фонд «Самрук-Казына», Национальный фонд, Национальный инновационный фонд и др.) ставит своей задачей придать финансовой помощи целевой характер [2].

Вместе с тем следует констатировать, что на сегодняшний день устранены далеко не все противоречия в системе межбюджетных отношений, как на республиканском, так и на региональном уровне. Общая стратегия реформы межбюджетных отношений предполагает различные тактические варианты и подходы, однако совершенно очевидно, что вне зависимости от выбранных вариантов первоначально должны быть устранены наиболее заметные противоречия, недостатки системы межбюджетных отношений.

Одним из основополагающих факторов, влияющих на состояние бюджетной сферы в целом и межбюджетных отношений в частности, следует считать превращение бюджета из чисто фискально-распределительной категории в базисный элемент экономического развития. При этом особо следует подчеркнуть, что цели комплексной реформы межбюджетных отношений должны быть адекватными общим целям государственной политики: обеспечению экономического роста, повышению качества жизни населения, формированию гражданского общества и демократических институтов, повышению эффективности и ответственности государственной власти.

Однако не всегда продекларированные цели в области бюджетных отношений между всеми уровнями власти соответствуют реальному положению дел и наталкиваются на очевидное несовершенство системы межбюджетных отношений. Это связано, прежде всего, с отсутствием в полной мере обоснованных и закрепленных расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы; комплексных подходов к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых государственных программ; учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов; чрезмерной централизацией бюджетных доходов на республиканском уровне, усугубляющей финансовое положение регионов и местных органов власти; ориентацией механизма предоставления финансовой помощи регионам лишь на текущее выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, а не на реальные потребности регионов и их населения. Все выше отмеченные недостатки ухудшают систему межбюджетных отношений и не стимулируют органы государственной власти, местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и собственных бюджетных доходов, создают трудности в сбалансированности бюджетов разных уровней, и особенно бюджетов органов местного государственного управления [3].

Применительно к межбюджетным отношениям произошел ряд позитивных тенденций, нашедших отражение в Бюджетном Кодексе Республики Казахстан [4]. К ним следует отнести, во-первых, стремление к усилению ответственности всех уровней власти на основе повышения их бюджетной самостоятельности; во-вторых, приведение обязательств, возлагаемых вышестоящими органами власти на нижестоящие бюджетные уровни, в соответствии с предоставляемыми источниками финансирования; в-третьих, попытку унификации правил и методов формирования доходов бюджетов всех уровней; в-четвертых, обеспечение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей путем повышения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов; в-пятых, установления четких и понятных принципов разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; в-шестых, установление "жестких" бюджетных ограничений, ставящих региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики; в-седьмых, усиление прозрачности межбюджетных отношений и завершение перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение.

Ключевой проблемой в сфере межбюджетного регулирования остается обеспечение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Важным в решении этой проблемы следует считать оценку результативности налогово-бюджетной политики местных властей, которая позволила бы напрямую связать финансовое состояние республиканского и местных бюджетов с ее результатами. Возможность самостоятельно управлять своими доходами и расходами, отвечать за соотношение "издержек" и "выгод" принимаемых решений, несомненно, позволит в рамках жестких бюджетных ограничений развивать конкурентную среду, усилить экономическую эффективность и бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию.

Процесс управления межбюджетными отношениями базируется на определенном механизме. Механизм управления межбюджетными отношениями представляет собой систему основных элементов, регулирующих процесс отношений между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной основе расходов, а также налогов и других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределение средств из бюджета одного уровня в другой. В структуру данного механизма входят нижеследующие элементы:

1. Организация государственного бюджета и бюджетной системы страны. Бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и органов местного управления. В современных условиях можно выделить, некоторые факторы, которые обусловили возрастание роли бюджета - это использование рыночных механизмов в процессе распределения финансовых средств; растущее понимание того, что большинство предприятий не относятся к государственному сектору и что предприятиям надо дать возможность самостоятельно осуществлять процесс управления производством, в котором государству отводится лишь опосредованная роль; признание необходимости усиления роли государства в проведении макроэкономической политики и роли бюджета как важного инструмента достижения стабилизации посредством сбалансированного движения централизованных финансовых потоков.

2. Государственное нормативно-правовое регулирование отношений между органами власти разных уровней, которое включает в себя принятие законов (Бюджетный и Налоговый кодекс), а также законодательное разграничение доходов и расходов в системе бюджета страны. Законодательные и нормативные основы этой политики регулируют получение различных видов доходов бюджетов, а также содержат перечень расходных полномочий, возложенных на бюджеты всех уровней власти. К числу основных форм управления относятся: налоговое регулирование, регулирование минимальной бюджетной обеспеченности на душу населения через доходные и расходные обязательства, размеры и виды оказания финансовой помощи и другие.

3. Система и принципы разграничения доходных и расходных полномочий. В контексте проводимых реформ особое значение приобретает решение проблем внутрирегионального межбюджетного регулирования. На наш взгляд, система межбюджетного регулирования должна, характеризоваться последовательным эволюционным развитием, прогрессивными новациями и основываться на следующих принципах: а) прогнозируемая сбалансированность бюджетов при полном выравнивании среднедушевого бюджетного дохода всех субъектов бюджетной системы до средне республиканского уровня; б) включение всех перераспределяемых доходов бюджетов в единый механизм бюджетного регулирования; в) оценка налогового потенциала местных бюджетов при расчете валовых налоговых поступлений путем их корректировки на прогнозируемый уровень собираемости доходов, а также на объемы вовлечения налоговой недоимки; г) нормативный подход к формированию расходов местных бюджетов, определению базовых нормативных расходов бюджетов в расчете на душу населения; д) расчет расходных потребностей акиматов на основе использования показателя индекса бюджетных расходов, учитывающего численность потребителей бюджетных услуг, а также удорожающие или удешевляющие факторы производства; е) расчет дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на основе единой для всех территориальных образований формулы, исключающей субъективизм в распределении финансовой помощи; ж) усиление предварительного и текущего контроля за расходованием средств региональных и местных бюджетов путем установления минимально необходимых базовых расходов территориальных образований области.

Применительно к межбюджетным отношениям смысл этих критериев заключается в следующем: экономическая эффективность означает создание долгосрочных институциональных стимулов для властных структур, чтобы проводить коренные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность означает управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных финансовых ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость – это поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация – это достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Можно дополнить существующие критерии эффективности бюджетной политики: уровень собираемости налогов и неналоговых поступлений; уровень выполнения бюджетных обязательств; величина бюджетного дефицита и скорость роста бюджетного долга; объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обеспечение государственного долга; величина валютных резервов, используемых для финансирования дефицита; динамика валового внутреннего продукта и национального дохода; уровень безработицы и инфляции; степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете; масштаб эмиссии денежных суррогатов различных видов (казначейские обязательства, сертификаты Нацбанка); величина просроченной задолженности по оплате труда из-за отставания бюджетного финансирования.

Эффективность организации межбюджетных отношений характеризуется интенсивностью межбюджетного регулирования - долей собственных доходов в общих доходах местного бюджета и соотношением бюджетной обеспеченности расходных полномочий на уровне республики и территориальных образований; степенью достижения цели стимулирования региональных образований средствами межбюджетного регулирования - относительным увеличением доходов, собираемых на территории, в результате применения данной формы межбюджетного регулирования; оптимальной степенью точности межбюджетного регулирования - соотношением между изменением расчетной суммы доходов бюджета территориального образования и затратами на применение уточненной методики межбюджетного регулирования.

Реформирование механизма управления межбюджетными отношениями должно исходить из необходимости обеспечения достижения определенных стандартов в предоставлении государственных услуг населению на всей территории страны. По нашему мнению, только система «разграничения полномочий, а не денег» отвечает стратегии развития страны, обеспечивая экономическую эффективность. Создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления позволит проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат. Территориальная справедливость означает выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

В части расходных полномочий необходимо до минимума сократить сферу совместно финансируемых расходов и как можно более детально разграничить между властями разных уровней права и обязанности по: а) нормативно-правовому регулированию; б) финансовому обеспечению; в) финансированию конкретных видов общественных услуг. В бюджетном законодательстве следует закрепить принципы этого разграничения, а затем обеспечить их реализацию в «отраслевом» законодательстве, но не в индивидуальных двусторонних соглашениях.

К таким принципам, в частности, относятся: субсидиарность (максимальная близость расходных полномочий к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие («немобильные» общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной территории, должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять крупными порциями), учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в должном выполнении отдельными регионами своих обязательств, тем выше имидж региона и страны в целом).

Нужно стремиться к тому, чтобы все полномочия были за креплены за одним и тем же уровнем власти. Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а также: на принятие отсылочных норм об учете такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, установленные правовыми актами республиканского и регионального уровней, должны закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме целевой финансовой помощи бюджетам более низких уровней.

Литература: Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. Постановление Правительства РК № 147 от 10.02.2003г. Астана, 2003. Стратегический план индустриально-инновационного развития Южно-Казахстанской области на 2004-2015 годы. - Шымкент, 2003. – 68с. Сабден О. Экономика. Избранные труды в 10-ти томах. Инновационная экономика. Монография. Том 1. - Алматы: ИЭ МОН РК, 2009. – 340 с. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года N 548. "Казахстанская правда" от 6 мая 2004 года N 94.