Петрова Е.М.

Современные подходы к формированию комплексной муниципальной системы планирования

В последние годы в нашей стране резко возрос интерес к муниципальному планированию, что является логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в конце 1990-х - начале 2000-х годов. Многие российские муниципалитеты осознают необходимость освоения современных управленческих технологий, перехода к более эффективному использованию собственных ограниченных ресурсов. Однако, чтобы успешно управлять муниципальным развитием, недостаточно понимать процесс планирования и знать его регулирующие законодательные основы, необходимо создать комплексную систему планирования, подкрепленную успешной практикой и необходимым научным и методическим сопровождением.

Самый простой вид планирования - проектное планирование (project planning). Он характерен для ситуации, когда в определенном муниципальном образовании решается проблема реализации конкретного проекта. Это, как правило, достаточно масштабный проект, влияющий на изменение ситуации в городе в целом - например, строительство крупного предприятия или аэропорта. Под этот проект мобилизуются финансовые ресурсы, привлекаются различные организации, и в итоге город как бы приобретает новое качество. Таким образом, избранный проект становится центральным звеном в развитии города на среднесрочную перспективу.

Следующий, более высокий, уровень планирования - программное планирование (master planning). При отраслевом подходе проект задействует практически всю территорию города, использует самые разные структуры и источники ресурсов, но при этом реорганизуется одна отрасль, например, коммунальное хозяйство. При территориальном подходе определенную программу получает какой-либо один район города, но в его пределах программа может носить комплексный характер, затрагивая различные отрасли, например, программы возрождения центра города.

Более сложный вид планирования - комплексное планирование (comprehensive planning). Этот вид планирования подразумевает разработку комплексной программы, которая рассчитана на среднесрочный или долгосрочный временной горизонт и охватывает все отрасли и территории. Степень охвата отраслей и территории может меняться в зависимости от общей идеи, которая закладывается в комплексный документ развития.

Самый сложный вид планирования - стратегическое планирование (strategic planning). Этот вид планирования не обязателен, но становится все более популярным в общих схемах планирования на муниципальном уровне. Стратегическое планирование многими экспертами рассматривается как синтетический вид планирования, который объединяет все прочие виды. Отраслевые планы, среднесрочные программы, краткосрочные проектные планы должны ориентироваться на стратегические цели, сформулированные в стратегическом плане, и, по сути, конкретизировать его положения.

Понятно, что попытки механического переноса на российскую почву зарубежных технологий планирования обречены на неудачу. Основные различия традиционного зарубежного и современного российского подходов к планированию муниципального развития вызваны разной социально-экономической и правовой средой. В развитых странах комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной правовой, институциональной и организационной среды и нацелены, прежде всего, на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ. В России в настоящее время не завершены основные институциональные преобразования и отсутствуют комплексные исследования элементов системы управления развитием на муниципальном уровне. При разработке планов и программ развития перед российскими муниципалитетами стоит задача не только найти ключевые проекты экономического развития, но и параллельно сформировать необходимые условия для их реализации путем реформ.

Российский опыт муниципального планирования неоднозначен и имеет относительно небольшой период во времени. Вопросами собственного социально-экономического развития муниципалитеты стали активно заниматься со второй половины 1990-х годов. В условиях отсутствия единых стандартов плановых документов местного развития в федеральном законодательстве муниципалитеты имели значительную свободу в выработке наиболее удобных для них форм планирования социально-экономического развития. Города-первопроходцы в разработке плановых документов (Санкт-Петербург, Новосибирск, Череповец) служили ориентирами для остальных муниципальных образований. Нередки были случаи подмены понятий «концепция», «стратегия», «программа», «план действий», что негативно сказывалось на качестве документов планирования и результатах их применения. С начала 2000-х годов относительная экономическая стабильность в стране, установление более-менее четких «правил игры» в политической и экономической сфере, а также накопление определенного опыта в области планирования муниципального социально-экономического развития способствовали разработке документов стратегического планирования.

В российской традиции муниципального планирования выделяют ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования. Отчасти эта схема близка к приведенной выше зарубежной, но в российской есть своя специфика. Уровни муниципального планирования различаются по временному горизонту, на который данный вид планирования рассчитан: краткосрочное (1-2 года), среднесрочное (3-7 лет), долгосрочное (7-20 и более лет, чаще всего 10-15 лет). Краткосрочное планирование называют также текущим, долгосрочное - стратегическим. Каждому уровню планирования соответствует свой уровень конкретики и абстракции, присущи свои характерные особенности, свой арсенал методов. Граница между ними подвижна: во-первых, варьируют временные рамки, во-вторых, часто реализуются смешанные варианты, например, среднесрочное планирование с элементами стратегического. К основным видам планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне относятся социально-экономическое, бюджетное и территориальное планирование. Основанием для их выделения служит объект планирования.

Вместе с тем на практике муниципалитеты сталкиваются с проблемами, связанными с разрозненностью методических установок и отсутствием достаточного опыта подготовки плановых документов. Имеет место «ведомственная разобщенность» специалистов, формирующих документы планирования (концепции, стратегии, программы и проекты, документы территориального планирования, среднесрочные финансовые планы и бюджеты). К подготовке документов стратегического значения не всегда подключаются представители местного сообщества, для которого данные документы разрабатываются. Наблюдается отсутствие сформулированных стратегических целей развития или отход от них при осуществлении территориального и бюджетного планирования.

Формирование комплексной муниципальной системы планирования предполагает взаимодействие систем планирования различных уровней. Однако в настоящее время система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Значительно в большей степени формализована юридически система планирования федерального уровня: многие положения определены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ. Каждое из направлений планирования с развитием параллельно реализуемых в стране реформ начало обретать характер самостоятельной системы планирования в строго определенной сфере управления. Наиболее формализованными в рамках требований бюджетного и градостроительного законодательства являются системы бюджетного и территориального планирования. Стратегическое планирование применяется главным образом с использованием лучших практик, рекомендаций экспертов, разрабатываемых в инициативном порядке на региональном уровне методик. Взаимодействие между системами осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования.

При формировании комплексной системы планирования установление жесткой очередности разработки плановых документов не соответствует реалиям времени и невозможно с практической точки зрения. У каждого уровня публичной власти есть свой круг законодательно установленных полномочий, реализация которых невозможна без построения систем планирования своего уровня. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, существуют одновременно и предполагают тесное взаимодействие. Внедрение механизмов взаимодействия в рамках распределенных полномочий между уровнями публичной власти позволяет организовать государственное и муниципальное управление развитием территорий на принципах системности и с применением непротиворечивых документов планирования.

Результативное применение механизмов координации и взаимодействия зависит от установления порядка принятия документов планирования и соблюдения норм принятых документов в процессе планирования. Поэтому органы местного самоуправления для обеспечения решения вопросов местного значения должны определить предписанные законодательством порядки, сформировать и принять соответствующие документы планирования. Установление порядков определит правила и регламенты планирования в составе системы управления, а утвержденные документы планирования позволят целенаправленно управлять развитием муниципального образования и взаимодействовать на основе принятых планов с органами государственного управления, в том числе и по вопросам софинансирования программ и проектов муниципалитета.

В настоящее время можно выделить три основных подхода к организации муниципального планирования:

1) планирование силами муниципальной администрации - наиболее прост с точки зрения организации, однако не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.

2) создание временной рабочей группы - предпочтительнее для небольших городов, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур.

3) заключение договора на разработку программы или стратегии со сторонней организацией (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т.п.) - является оптимальным, но на практике его реализации мешает недостаток ресурсов у большинства муниципалитетов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов требует существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.

Следует отметить, что несмотря на недостатки первого варианта в США доминирует именно он. Малым городам сложнее выделить бюджетные средства на привлечение специалистов извне. В то же время существующие в американском обществе традиции открытости местных администраций избавляют от многих проблем, сопутствующих первой схеме.

Конкретные формы организации процесса разработки и принятия документов муниципального планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету и зависят от уровня организации в целом деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, от принятых в муниципальном образовании процедур и от характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т.п.). Учитывая, что разработка документов планирования развития муниципального образования должна осуществляться скоординированно различными подразделениями и службами муниципалитета, рекомендуется сформировать специальную координационную группу, установить порядок планирования и определить ответственных лиц и сроки для разработки соответствующих документов планирования.

Литература Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г.Ю. Ветрова. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 258 с.