Мисник О.В.

Налоговый контроль как основная функция налогового администрирования

Одним из главных направлений фискальной политики любого государства является совершенствование налогового законодательства и практики налогового администрирования. При этом каждое государство, в том числе и Республика Казахстан, стремится к оптимизации налоговой нагрузки, которая характеризуется прежде всего сбалансированностью интересов государства, с одной стороны, и налогоплательщиков, с другой.

Результатом реформы стало увеличение количества налогов с 11 до 13, снижение налоговой нагрузки, уменьшение ставок основных бюджетообразующих налогов (корпоративного подоходного налога с 30 % до 20%, налога на добавленную стоимость с 13% до 12%), упрощены учет и отчетность.

Конечно же, данная политика Правительства Республики не могла не привести к сокращению объемов налоговых поступлений в государственный бюджет в 2009 году (удельный вес налогов и сборов в структуре ВВП в 2009 году составил 22,7 %), но это лишь в краткосрочном периоде, в перспективе же результатом данных мероприятий несомненно станет их увеличение (Таблица 1).

По оценке Правительства, введение нового налогового режима позволит высвободить предприятиям несырьевого сектора и домохозяйствам только в 2009 году около 300 млрд. тенге. Средства, которые останутся в распоряжении предпринимателей и домохозяйств, увеличат их финансовые возможности, в том числе для расширения собственного бизнеса и реализации новых проектов [ 1].

Таблица 1- Динамика налоговых поступлений в ВВП Республики Казахстан за 2007-2009 гг., млрд.тенге

Снижая налоги, государство вправе жестко требовать от налогоплательщиков их своевременной уплаты, именно поэтому на завершающем этапе реформирования налоговой системы Республики Казахстан приоритет отдан совершенствованию налогового администрирования в целом как системы и одной из его функций – налоговому контролю.

Так, в целях совершенствования качества налогового контроля была введена система управления рисками. Во всем мире систему налогового контроля принято делить на два основных типа: «тотальный» налоговый контроль, а в основе второго типа лежит система управления рисками.

В основном все развитые страны при реализации контрольных действий используют второй тип налогового контроля, так как тотальный контроль, при котором все фискальные органы пытаются охватить контролем максимальное количество налогоплательщиков, наиболее затратный для государства, ограничивает свободу бизнеса, создает почву для злоупотреблений со стороны уполномоченных органов.

Из-за отсутствия соответствующих критериев и методики отбора объектов для проверок, а также отсутствия строго регламентированного порядка проведения проверок, данная процедура подвержена влиянию человеческого фактора при принятии решений и неэффективному использованию ресурсов как со стороны налоговых органов, так и налогоплательщиков.

Поэтому главной целью введения системы управления рисками является концентрация внимания органов налоговой службы на сферах повышенного риска, минимизация административного давления на добросовестных налогоплательщиков и обеспечение более эффективного использования имеющихся ресурсов. При этом результаты использования системы управления рисками являются основанием для применения к налогоплательщикам различных форм налогового контроля и принятия решения о возврате НДС [1].

Кроме того, в целях улучшения качества налогового контроля, были установлены критерии видов и типов налоговых проверок, ограничены сроки их проведения с учетом приостановления и продления, а также предусмотрены последовательные процедуры их проведения. Кодексом предусмотрено разделение налоговых проверок на типы - плановые и внеплановые, что прежде всего направлено на их упорядочение. Уставлен максимальный срок проведения налоговой проверки, который не может превышать: для юридических лиц, не имеющих структурные подразделения, и индивидуальных предпринимателей - 60 рабочих дней; юридических лиц, имеющих структурные подразделения – 180 рабочих дней. Положительным моментом является то, что в обоих случаях срок охватывает также период приостановления и продления проверки. Однако это ограничение не распространяется на сроки проведения налоговых проверок крупных налогоплательщиков, подлежащих мониторингу, и также ликвидационных проверок и тематических проверок по вопросам трансфертного ценообразования. Это связано со сложностью специфики таких проверок, с необходимостью направления запросов в целях проверки достоверности сведений, а также со значительным объемом учетной документации. Таким образом, введение данных положений позволило создать законодательную основу для осуществления налоговых проверок на основе анализа и оценки вероятности неисполнения и (или) неполного исполнения налоговых обязательств налогоплательщиком.

Все эти меры, конечно же, являются положительными, но нельзя забывать и о необходимости принятия мер по усилению налоговой дисциплины, которые также нашли отражение в налоговом Кодексе: запрет на регистрацию в качестве индивидуальных предпринимателей лиц, признанных недееспособными, безвестно отсутствующими, бездействующими, находящихся в розыске или местах лишения свободы; запрет на внесение налогоплательщиком изменений и дополнений в налоговую отчетность обжалуемого налогового периода, что позволит не допущения недобросовестной манипуляции данными налоговой отчетности в период рассмотрения жалобы на уведомление по акту налоговой проверки; запрет на открытие банками новых банковских счетов бездействующим налогоплательщикам, а также клиентам банка при наличии у последних в данных банка открытого банковского счета, на который налоговыми органами выставлены инкассовые распоряжения или распоряжения о приостановлении расходных операций.

Однако, несмотря на все проведенные государством мероприятия по повышению эффективности налогового контроля, в настоящее время все же наблюдается ряд проблем. Например, отсутствие в действующем налоговом законодательстве эффективных норм, позволяющих использовать меры превентивного характера против уклонения от уплаты налогов, а также неоперативное применение налоговыми органами системных процедур по выявлению фактов нарушений налогового законодательства, следствием чего, является использование недобросовестными налогоплательщиками различных схем уклонения от налогообложения.

По-прежнему одним из серьезных и требующих со стороны Правительства Республики Казахстан безотлагательного решения вопросов в сфере налогового администрирования является так же работа налоговых органов по взысканию задолженности по налогам и платежам в бюджет. По оценке Счетного комитета РК, применяемые налоговыми органами меры по взысканию задолженности в бюджет являются неэффективными. Так, по состоянию на начало 2010 года недоимка составила 100,3 млрд.тенге, по сравнению с началом 2009 года допущен ее рост на 24 %. Общая задолженность, включая штрафы и пени, за этот же период возросла в 1,8 раза, при этом количество налогоплательщиков, имеющих задолженность, возросло на 38 %.

Наблюдается и низкая эффективность контрольной работы по соблюдению законодательства о трансфертном ценообразовании. В 2009 году проверено всего 9 налогоплательщиков, доначисленные по результатам проверок 21,1 млрд.тенге не взысканы.

Несмотря на наличие норм в Налоговом кодексе, направленных на минимизацию лжепредпринимательской деятельности, потери бюджета не сокращаются. Правовая статистика свидетельствует о динамике роста количества лжепредприятий (рисунок 1).

Так, в 2006 году выявлено 244 нарушения, в 2007 году-306, в 2008 году-360 (ежегодное увеличение на 20%), за 8 месяцев 2009 года- 403.

Сумма обналиченных денежных средств через лжепредприятия за 2008-2009 года составила 355,2 млрд. тенге. По состоянию на 1 января 2009 года по республике лжепредприятиями признано 378 юридических лица. Потери бюджета в результате отнесения ими НДС в зачет составили 29 млрд.тенге, а сумма потерь КПН – более 52 млрд.тенге.

Таким образом, общая сумма потерь по КПН и НДС от лжепредпринимаельства превысила 81 млрд.тенге [2].

Рисунок 1. Количество нарушений налогового законодательства, связанных с лжепредприятиями

В 2009 году лжепредприятиями признано 180 хозяйствующих субъектов, сумма налогов, заниженная контрагентами в результате отнесения на затраты расходов по сделкам с ними, составила 101,2 млрд.тенге. Ранее признанные лжепредприятиями 378 хозяйствующих субъектов нанесли ущерб на сумму 81 млрд.тенге. Налоговыми органами восстановлена только часть потерь: в 2009 году-21,3 млрд.тенге, в 2008 году-11,7 млрд.тенге.

Низкую результативность контрольных мероприятий также можно объяснить и неэффективной работой самих налоговых органов.

Так, в 2009 году снизился уровень правомерности принятия решений налоговых органов по результатам налоговых проверок. Уменьшенная сумма налогов и пени по итогам рассмотренных жалоб налогоплательщиков составила 33,5 % от доначисленных сумм (в 2007 году- 0,5%, в 2008 году-11 %). В результате, средства Правительства, направленные на исполнение решений судов по неправомерным актам налоговых органов составили 76,2 % от суммы, зарезервированной на эти цели.

Вследствие несвоевременного снятия с учета налоговыми органами плательщиков НДС, не предоставляющих налоговую отчетность более 6 месяцев, сумма НДС, не исключенная из зачета их контрагентов, составила 401,7 млн.тенге.

Выявлены и факты завершения ликвидационных налоговых проверок без подтверждения встречными проверками расходов по операциям с налогоплательщиками, отсутствующими по адресам регистрации. Общая сумма налогов, не уплаченных в бюджет составила 1,4 млрд.тенге.[3]

Таким образом, эффективность функционирования всей налоговой системы государства может быть обеспечена как с позиции положений, отраженных в налоговом законодательстве, так и с позиции практического применения норм данного законодательства субъектами налоговых отношений. В этой связи создание правовой основы для улучшения качества и повышения эффективности налогового контроля должно сопровождаться и мерами по улучшению системы организации самих налоговых органов, повышению профессионализма работников данной сферы и просвещенности налогоплательщиков.

Литература: Ергожин Д. Новый кодекс существенно приближает налоговую систему Казахстана к мировой практике// Налоги и финансы, №1,2009 г.; Ибраимов Р. Проблемы правоприменительной практики налогового законодательства, пути их решения// Налоги и финансы, №10, 2009 г.; Отчет Счетного Комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета за 2009 год//www.esep.kz.