Архипова М.В. Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина

Сущность управления территорией субъекта Федерации как целостной социально-экономической системой

Понимание субъектами территориального управления природы происходящих на территории процессов и событий позволяет не только определить наиболее оптимальный вектор их развития с учётом определившейся институциональной среды, но и сформировать систему управления, максимально соответствующую сложившимся социально-экономическим условиям. Однако решение многих задач, связанных с управлением подобными по сложности системами, а также задач, ориентированных на изучение их функционирования и развития, обусловливает объективную необходимость применения в управлении системного подхода как методологии, в основе которой лежит исследование территории как социально-экономической системы.

Территориальная социально-экономическая система любого субъекта Федерации является сложной организационной системой, включающей функционально-структурные разноуровневые подсистемы, которые объединены общей целью развития и связаны системообразующими отношениями. В состав данных подсистем включаются социальные группы и отдельные индивиды, а также производственные и непроизводственные структуры, располагающие соответствующими финансовыми, материальными, нематериальными и природными ресурсами.

Каждая территориальная социально-экономическая система субъекта Федерации, развиваясь циклично во времени и пространстве, имеет целью обеспечение баланса между экономическим ростом и социальной стабильностью. В данном случае, ключевым индикатором социально-экономического развития системы является уровень жизни населения.

Методология системного подхода способствует адекватной идентификации проблем управления социально-экономическими системами и выработке эффективной стратегии их решения. Она ориентирует управленцев на раскрытие целостности объекта управления и механизмов, обеспечивающих его функционирование, на выявление множества различных типов связей данного объекта и сведение их в единую картину, когда совокупность элементов системы или их групп в ее рамках получают свое функциональное объяснение.

Таким образом, системное мышление менеджеров позволяет им выделить в управляемом объекте различные аспекты, значимые для решаемой задачи, представлять этот объект как целостную систему и как часть системы более высокого порядка. Это обусловлено тем, что системное представление объекта управления – всегда является конструктивным результатом управленческой деятельности субъекта управления.

Авторами, первыми внесшими свой вклад в разработку единой теории систем и в эволюцию этой теории были зарубежные ученые Л. Берталанфи, У. Эшби, Н. Винер, а также отечественные ученые А.А. Богданов, Е.С. Федоров.

Дальнейшее развитие теории систем связано с именами таких ученых, как Р. Акофф, С. Бир, М. Месарович, Р. Калман, В. Лефевр, А. Уемов, Б. Флейшман, Г. Щедровицкий, В. Садовский, М. Гаазе-Рапопорт, Д. Конторов и других.

Синергетический аспект теории систем развивали И. Пригожин, И. Стенгерс, В.-Б. Занг, Г. Хакен, С.П. Курдюмов, Д.С. Чернавский и другие ученые.

В настоящее время системная парадигма вновь становится одним из наиболее актуальных направлений исследований в области менеджмента на новой теоретической основе. Однако, как отмечает Г.Б. Клейнер, системный подход при всей его полезности сам по себе не является панацеей. Более того, его последовательная реализация сталкивается с серьезными трудностями. Наиболее серьезная методологическая проблема системного подхода связана с установлением границ каждой системы. Чтобы учесть все факторы, границу системы пришлось бы отодвинуть едва ли не в бесконечность. В реальности же любое исследование опирается на вполне определенное видение объекта исследования, что, по сути, решает вопрос о местоположении системной границы объекта [1].

В свою очередь А.И. Пригожин, отмечает, что системность означает определенность, непротиворечивость и целостность. Но, поскольку этих признаков в окружающем реальном мире не наблюдается, он делает вывод о неадекватности системного подхода: «Исследователю, консультанту, руководителю организации надо иметь дело со всей её реальностью» [2].

На это утверждение Г.Б.Клейнер высказывается следующим образом: «…требования определённости, непротиворечивости и целостности относятся к любой теории и любой из перечисленных экономических парадигм. Однако они не должны предъявляться к реальности. Учет неопределённости или противоречивых интересов в разных теориях осуществляется по-разному, но это не делает эти теории неопределенными или противоречивыми. Когда же А.И. Пригожин говорит о необходимости иметь дело со всей реальностью организации, он прав. Но из этой «всей реальности» исследователь должен извлечь то, что необходимо для решения исследовательской или консультационной задачи. В конечной конструкции неизбежно приходится ранжировать возможные факторы влияния и ограничивать учитываемую реальность» [1].

По мнению Г.Б. Клейнера, «избыточная системность подхода в экономических исследованиях и в формировании экономической политики значительно менее вредна, чем избыточная несистемность», что подтверждает объективную необходимость применения системного подхода как общенаучной концепции, реализующей системность в методах решения сложных проблем, в том числе и проблем управления инвестициями в территориальной социально-экономической системе.

При системном подходе к управлению сложная задача не делится на части, а напротив, сознательно должна расширяться и усложняться в целях обеспечения тщательного учета всех существующих и значимых взаимосвязей, всей совокупности проблем, обусловленных управлением конкретной системой. Это позволяет сформировать методологическую основу и теоретическую базу для системного анализа любой экономической системы, включая и территориальную социально-экономическую систему, а также для анализа территориального управления.

Несмотря на разнообразие видов территориальных образований, применение системного подхода позволяет выявить общие для них свойства и характеристики. Например, основываясь на таком основном утверждении теории, как первичность целого, можно сделать вывод о том, что в территориальном образовании как целостной системе отдельные его части, такие как транспорт, ЖКХ, связь и другие функционируют совместно, составляя в совокупности процесс функционирования системы как целого. Поэтому каждый элемент территориальной социально-экономической системы может рассматриваться только в его связи и согласовании с другими элементами.

В свою очередь, ее функционирование не может быть сведено к функционированию отдельных элементов. Совместное и согласованное функционирование разнородных взаимосвязанных элементов территориальной социально-экономической системы порождает новое ее функциональное свойство, не имеющее похожего в свойствах составляющих его элементов. При этом описание свойств территории в качестве целого не может быть тождественно сумме составляющих ее элементов[3].

Такие возникающие свойства в теории систем известны как эмерджентные. Возникают эти свойства, когда система работает, но при этом они отсутствуют у ее элементов. Даже при делении системы на компоненты, эмерджентные свойства обнаружить нельзя, так как они проявляются только в результате функционирования целостной системы. Лишь тогда появляется возможность для выяснения особенностей эмерджентных свойств.

Важной характеристикой любого территориального образования как целостной системы следует считать его структуру, под которой следует понимать модель системы, определяющую совокупность связей и взаимоотношений между всеми ее элементами, между системой и внешней средой.

Структура невозможна вне системы, равно как и система в своей основе всегда структурирована. Однако нельзя отождествлять понятия «система» и «структура», поскольку под структурой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, качественная природа которых не учитывается, и главное внимание направлено на их связи. Под системой же понимается объект в целом со всеми присущими ему внутренними и внешними связями и качествами[4].

Как справедливо отмечает К. Боулинг, категории части и целого являются переходными понятиями от одной системы к другой, выступают их связующим звеном[5].

Простейшей частью системы является элемент, однако она может быть разделена на элементы не сразу, а посредством последовательного деления на подсистемы, которые, в свою очередь, представляют собой также совокупность взаимосвязанных элементов. В любом случае, с точки зрения системного подхода к управлению территориальной социально-экономической системой, важно, в первую очередь не то, каков состав элемента, а то, какую роль он выполняет в структуре целого.

В системе как в органическом целом, элемент определяется, прежде всего, как минимальная единица, способная к относительно самостоятельному осуществлению определенных функций. А поскольку любая система может быть делима до бесконечности, то элемент – это предел деления системы для решения конкретной управленческой задачи и достижения поставленной цели. Таким образом, элемент системы способен функционально отразить отдельные и общие закономерности системы в целом. Кроме функциональной характеристики, минимальность может быть определена самим субъектом управления как часть, удовлетворяющая его познавательную и преобразовательную потребность.

Возможность познавать составляющие элементы системы не непосредственно, а через другие составляющие, обусловливается выявлением различных связей между ними. Это могут быть связи взаимодействия, свойства, строения, функционирования и управления. Особый вид связей взаимодействия составляют связи между отдельными людьми, а также между отдельными коллективами и социальными подсистемами, входящими в субъект Федерации. К ним можно отнести властные, финансовые, информационные, организационные и иные связи. Как отмечает А.А. Васильев, любой закон природы и общества – это есть внутренняя, устойчивая, существенная связь и взаимная обусловленность явлений[6]. Следовательно, исходя из множества связей на уровне субъекта Федерации, взаимоотношения между элементами такой социально-экономической системы могут быть нейтральными, если элементы не претерпевают каких-либо структурных или функциональных изменений, или функциональными, когда один элемент, воздействуя на другой, приводит к структурным или функциональным изменениям в этом элементе.

В зависимости от типа территориальной социально-экономической системы внутренние связи, формирующие целостность системы, значительно сильнее, например, в муниципальном образовании – городском округе, чем в случае, когда в состав территории входят множество населенных пунктов, расстояние между которыми составляет до сотни километров и больше. Поэтому, рассматривая в дальнейшем в диссертации территориальную социально-экономическую систему, автор будет иметь ввиду субъект Федерации, в частности, территорию Саратовской области.

В любом случае, в качестве важного свойства территориальной социально-экономической системы, будь то ее региональный или муниципальный аспект, следует отметить то, что невозможно обеспечить ее полное описание с помощью конечного числа всех качественных и количественных параметров. Это обусловлено тем, что субъект Федерации в целом и муниципальные образования в его границах могут быть представлены бесконечным множеством подсистем, структурных и функциональных элементов, которые отражают экономические, научно-производственные, социально-культурные, экологические, политические и демографические аспекты жизни общества, его институтов и отдельных организаций[7].

Многообразие элементов и подсистем, входящих в конкретную территорию, обусловливает иерархичность их организации. Данное свойство приводит к тому, что каждая подсистема, в свою очередь, может рассматриваться как целостная система по отношению к входящим в нее элементам и подсистемам (население, природно-географическая среда, градообразующая база и жизнеобеспечивающая система), элементы которой также могут быть представлены, как системы (ЖКХ, образование, здравоохранение и т.д.). С другой стороны, любая система является лишь подсистемой другой системы более высокого порядка (например, муниципальное управление является составной частью управления субъектом Федерации).

Для систем, созданных человеком или с его участием, характерно целеполагание, поскольку система создается человеком для достижения конкретной цели. Каждая подсистема, входящая в такую систему реализует свою цель, служащую подцелью по отношению к цели всей системы. В многоуровневой системе, которой является территориальная социально-экономическая система субъекта Федерации, элементом системного анализа может быть «дерево целей». Данная методика целеполагания представляет собой построение по иерархическому принципу структурированной совокупности целей социально-экономической системы, в которой выделяют ключевую цель и подчиненные ей цели первого, второго и последующего уровней. Если «дерево целей» построено правильно и согласованы между собой перспективные цели и конкретные задачи на каждом уровне иерархии, каждая подсистема или элемент, достигая своей цели, вносит необходимый вклад в достижение цели высшего порядка, являющейся общей целью системы.

Здесь необходимо отметить, что личные интересы людей не всегда совпадают с целью системы как единого целого. Поэтому для достижения общих целей человек должен ограничить свои интересы во имя общих системных интересов, что следует рассматривать как самоорганизацию. Например, самоорганизация региона как социально-экономической системы, построенной на принципах регионального и местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения на референдуме, решения которого обязательны для всех, либо в деятельности органов местного самоуправления, которым делегированы необходимые полномочия от населения.

Таким образом, целостность, структура, элемент, связь, бесконечность, иерархичность и целеполагание являются системообразующими понятиями общей теории систем и являются основой системного представления субъектов и объектов территориального управления.

Однако с точки зрения автора диссертации, системообразующие свойства территориальной социально-экономической системы должны быть дополнены специфическими свойствами, которые присущи сложным организованным системам, характеризующимся согласованностью взаимодействия составляющих их элементов и подсистем в соответствии со структурой целого[8].

Статической характеристикой системы, определяемой ее параметрами и множеством свойств, которыми она обладает в данный момент времени, является состояние системы. Без знания состояния территории (социального, экономического, политического и др.) в конкретный момент времени невозможно принятие обоснованного управленческого решения по многим вопросам. Состояние территориальной социально-экономической системы можно оценить по выбранным критериям оценки управления, которые должны представлять собой некоторую функцию от состояния территориального образования, отражающую цели его функционирования в определенный отрезок времени.

При рассмотрении критериев оценки регионального управления следует выделить, в первую очередь, объективные критерии оценки.

Во-первых – это экономические показатели, свидетельствующие о регулярности выплаты заработной платы, низком уровне ее дифференциации, уровне материального благосостояния граждан, насыщенности рынка товарами и услугами, уровне социальной защиты населения.

Далее следует говорить о социальных показателях, свидетельствующих об уровне безработицы, уровне преступности, развитии здравоохранения и образования, о работе общественного транспорта, о чистоте на улицах и их освещенности и т.п.

Наконец – это критерии политической стабильности, свидетельствующие о свободе средств массовой информации, о возможности граждан участвовать в политических организациях и в выборных кампаниях органов власти различного уровня, об отсутствии преследований граждан по политическим мотивам, о праве граждан распространять свои взгляды, не противоречащие Конституции, создавать ими свои средства массовой информации, театры, различного рода студии, выпускать книги и т.д.

Разумеется, подобное деление следует считать скорее как условное, чем абсолютное, поскольку все названные показатели, в конечном итоге, оцениваются населением. Поэтому, следует постоянно обращать внимание на субъективную оценку деятельности властных структур, поскольку это, прежде всего, связано с тем, что указанные объективные показатели оценки управленческой деятельности не всегда совпадают с точкой зрения большинства населения. Например, чистота улиц и их освещенность, работа общественного транспорта и многое другое.

При этом значение субъективной оценки может быть настолько значительным, что изменение приоритетов в показателях жизни людей становится необходимостью. Следовательно, структура органов управления в обязательном порядке должна включать в себя подразделения, формирующие субъективное мнение населения посредством разъяснения позиции управляющих органов, изучения мнения отдельных людей, партий, движений, хозяйствующих субъектов и т.д. в целях нахождения взаимовыгодных компромиссных решений.

Для органов управления важно, чтобы управленческие решения приводили к стабилизации общества и повышению социально-психологического климата как в обществе в целом, так и в коллективах хозяйствующих субъектов.

Использование в теории и практике регионального управления таких критериев следует считать конструктивным моментом, поскольку они позволяют ранжировать как сами субъекты Федерации, так и муниципальные образования в их составе и объективно подходить к оценке эффективности деятельности органов государственного, муниципального и местного самоуправления[9].

Однако следует отметить, что всякая система может быть как устойчивой, так и неустойчивой в своем функционировании. В отсутствие внешних возмущающих воздействий система способна находиться в состоянии равновесия. Но при этом она должна обладать способностью возвращаться в такое состояние после того, как была выведена из него под влиянием внешних либо внутренних воздействий. Именно это свойство систем называется устойчивостью.

Однако абсолютная устойчивость подобна тупиковому состоянию, поскольку не содержит источников развития. Как отметил Н. Моисеев: «... устойчивость, доведенная до своего предела, прекращает любое развитие. Она противоречит принципу изменчивости. Чересчур стабильные формы – это тупиковые формы, эволюция которых прекращается. Чрезмерная адаптация... столь же опасна для совершенствования вида, как и неспособность к адаптации» [10].

Способность системы переходить из одного состояния в другое, изменять свои параметры во времени и пространстве называется поведением. Если состояние субъекта Федерации – это его статическая характеристика, то поведение – динамическая. Поэтому динамика системы предполагает такое соотношение устойчивости и неустойчивости, которое позволяет системе быть открытой, обмениваться с внешней средой энергией, информацией и другими ресурсами.

Анализ ситуации в рамках любого территориального образования всегда должен проводиться в динамике, ибо территориальные социально-экономические системы, равно как и муниципальные образования, относятся к динамичным, т.е. постоянно изменяющимся, системам[11].

Субъекту Федерации и входящим в него муниципальным образованиям свойственна непрерывность функционирования, поскольку они существуют, пока функционируют. Происходящие на их территориях социально-экономические и другие процессы непрерывны, взаимообусловлены и не могут быть остановлены, иначе исчезнут населенные пункты, а многие муниципальные образования будут преобразованы и территория субъекта Федерации прекратит свое существование.

Таким образом, любое сообщество определенным образом организует свое внутреннее многообразие, создавая политические, экономические, социальные, культурные и другие общественные структуры и направляя их деятельность в направлении достижения конкретных целей своего развития. Возможность организации такого целенаправленного функционирования территориальной социально-экономической системы и ее элементов обеспечивается управлением.

Литература: Клейнер Г.Б. Системная структура экономики и экономическая политика // Проблемы теории и практики управления 2006, №5. Пригожин А.И. Методы развития организаций. М. МЦФЭР, 2003. Афанасьев В.Г. Системность и общество. – М., 1980. Смирнов Э.А. Основы теории организаций: М.: Аудит, ЮНИТИ, 1998. Боулинг К. Общая теория систем ? скелет науки //Исследования по общей теории систем. М., 1969. Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций. 3-е изд., перераб. и доп. – Н.Новгород: Изд. Гладкова О.В., 2003. Спицнатель В.Н. Основы системного анализа: Учеб. пособие. – СПб.: «Изд. Дом «Бизнес-пресса», 2000. Социологический энциклопедический словарь. – М.: Норма, 2000. Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций. 3-е изд., перераб. и доп. – Н.Новгород: Изд. Гладкова О.В., 2003.. Моисеев H.H. Алгоритмы развития. М., 1987. Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В. Б. Зотова. / – СПб.: Лидер, 2005.