Ферябова Е.И Кондратьев В.А Донецкий национальный университет экономики и торговли имени Михаила Туган-Барановского

Проблемы соотношения государственных и муниципальных финансов

В период существования Советского Союза государство выступало единственным источником публичной власти, материальной основой которого являлись государственные финансы. К вопросу же соотношения государственных и местных (муниципальных) финансов обратились после принятия Конституции Украины и Бюджетного кодекса Украины.

Следует отметить, что большинство экономистов на сегодняшний день включают местные финансы в состав государственных. В частности, Базилевич В.Д. определяет государственные финансы как “систему денежных фондов, сосредоточенных в руках государства и предназначенных для выполнения свойственных ему функций, а также совокупность форм и методов, с помощью которых эти функции реализуются”. При этом, данный специалист, рассматривая финансовую систему, включает в состав государственных финансов также местные финансы.[i] Аналогичную позицию занимает и О.Д.Василик, который выделяет в качестве звеньев государственных финансов бюджеты всех уровней, централизованные и децентрализованные фонды целевого назначения, финансы предприятий и организаций государственной и коммунальной форм собственности, государственный кредит, государственное личное и имущественное страхование.

По мнению В. Отпарина, финансовая система страны включает в себя следующие элементы: финансы субъектов предпринимательской деятельности, государственные финансы, финансовый рынок, страхование, международные финансы. При этом государственные финансы, с его точки зрения, обеспечивают реализацию функций государства и характеризуют процессы централизации доходов в принудительной и ссудной формах доходов в бюджете и целевых фондах и коллективное (общественное) их потребление в пределах страны. Они отображают, прежде всего, перераспределение и относительное выравнивание финансовых возможностей отдельных регионов и граждан. Государственные финансы охватывают бюджет государства, финансы целевого назначения, государственный кредит и финансы государственных предприятий.

В науке финансового права вопрос соотношения государственных и местных финансов привел к возникновению масштабной дискуссии относительно предмета финансово-правового регулирования, а именно: регулирует ли данная отрасль права финансовые отношения при участии органов местного самоуправления, или нет. Возникновение дискуссии также вызвано формированием новой отрасли права – муниципального права, предметом регулирования которой являются общественные отношения при участии органов местного самоуправления.

В частности, российский ученый Химичева Н.И. определяет предмет финансового права как “общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному созданию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) с целью реализации своих задач”.

В отличие от предыдущей точки зрения, отечественный специалист в области финансового права Пацуркивский П.С., полагает, что “финансы органов местного самоуправления не являются государственными, а поэтому перестают регулироваться нормами финансового права и становятся предметом права муниципального”.

Следует отметить, что аналогичную позицию занимала и российский ученый М.В. Карасева. Анализируя предмет финансового права на современном этапе, она отметила, что “если следовать традиционному взгляду на предмет финансового права, то следует признать, что отношения по поводу создания, распределения и использования финансов местного самоуправления не являются предметом финансового права, и соответственно, выходят за пределы финансового правоотношения. Одним из аргументов в пользу того, что финансовая деятельность органов местного самоуправления относится к сфере регулирования муниципального права, а не финансового права, она приводила “опыт правового регулирования европейских стран”. Однако в дальнейшем специалист, учитывая “последние научные исследования по проблеме муниципальных финансов, а также современный уровень развития правовой системы, изменила свою точку зрения, определив, что “предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований”.

В качестве обоснования своей позиции Карасева М.В. приводит следующие аргументы. Во-первых, по ее мнению, “финансовая база местного самоуправления является слабой на сегодняшний день, отсюда муниципальные финансы сегодня – это, главным образом, государственные финансы, которые выделяются муниципальному образованию с помощью разнообразных методов бюджетного регулирования, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ”. В качестве следующего аргумента Карасева М.В. отмечает, что, учитывая тот факт, что муниципальное право является комплексной отраслью права, “отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципального образования, включены в муниципальное право, составляют одновременно – с точки зрения системы права – предмет финансово-правового регулирования.”

Кроме этого, применение термина “государственные доходы” в отношении доходов бюджетов местного самоуправления не свидетельствует о том, что право распоряжаться ими принадлежит государственным органам, а не органам местного самоуправления. Местные налоги и сборы являются составляющей налоговой системы Украины, и их взимание осуществляется в соответствии с общими принципами налогообложения, едиными для всей системы налогообложения. Доходы местных бюджетов являются составляющей национального дохода государства. Уплата местных налогов и сборов обеспечивается применением принудительной силы государства в лице уполномоченных государственных органов. Органы местного самоуправления не наделены властными полномочиями по контролю за уплатой налогов, прочих обязательных платежей, и не являются органами взыскания этих платежей.

Нечай А.А. полагает, что “отношения по поводу денежных фондов и местного самоуправления регулируются тем же финансовым правом, что и отношения по поводу государственных денежных фондов”. Данный вывод она делает на основании таких аргументов, как отсутствие четкого критерия разграничения финансовых ресурсов между различными уровнями власти, а так же то, что денежные фонды местного самоуправления носят публичный характер.

Нет четкости в этом вопросе и в действующем законодательстве Украины. Так, в соответствии с Конституцией Украины и Гражданским кодексом Украины в Украине различаются государственная и коммунальная формы собственности. Разграничения между объектами данных форм собственности проведены в статьях 326 и 327 Гражданского кодекса Украины.

Согласно статье 326 Гражданского кодекса Украины в государственной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, принадлежащее государству Украина. От имени и в интересах государства Украина право собственности осуществляют соответственно органы государственной власти.

В соответствии со статьей 327 Гражданского кодекса Украины в коммунальной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, принадлежащее территориальной общине. Управление имуществом, находящимся в коммунальной собственности, осуществляют непосредственно территориальная община и созданные ею органы местного самоуправления.

Согласно статье 140 Конституции Украины финансовой основой местного самоуправления являются доходы местных бюджетов, прочие денежные средства. При этом определено, что государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление.

Таким образом, Конституцией Украины предоставлены органам местного самоуправления финансовые полномочия, необходимые для обеспечения достаточной финансовой базы, целью использования которой является удовлетворение интересов соответствующих территориальных общин. Однако, полноценная реализация денных полномочий возможна исключительно на основании специальных законов, принятых во исполнение указанных положений Основного закона украинского государства.

К числу таких законодательных актов в первую очередь необходимо отнести Бюджетный кодекс Украины, Закон Украины “О местном самоуправлении в Украине”, Закон Украины “О системе налогообложения в Украине”.

Проанализировав положения данных законодательных актов нельзя не согласиться с мнением вышеупомянутых специалистов в области экономических и юридических наук по поводу того, что на сегодняшний день финансовые полномочия органов местного самоуправления являются недостаточными. Результатом этого является отсутствие соответствующей финансовой базы местного самоуправления. Как и в Украине, так и в Российской Федерации, не проведено четкое разделение доходов бюджетов всех уровней. Местные бюджеты не имеют собственной финансовой базы, которая бы позволила самостоятельно решать вопросы местного значения, необходимые для удовлетворения интересов территориальных общин.

Главным источником формирования доходной части местных бюджетов остается государственный бюджет, то есть, государственные финансы. Кроме того, необходимо учитывать, что действующим законодательством Украины, в частности, Бюджетным кодексом Украины, Указом Президента Украины “Об укреплении финансовой дисциплины и предотвращении правонарушений в бюджетной сфере” предусмотрено обязательное внедрение казначейского обслуживания местных бюджетов, что также не может свидетельствовать о полной самостоятельности местных бюджетов в финансовой системе Украины. В то же время неправильно говорить о том, что финансы местного самоуправления включаются в состав государственных финансов. Несмотря на активное участие в формировании муниципальных финансов государства, они являются отдельным элементом финансовой системы Украины.

На необходимость расширения финансовых полномочий органов местного самоуправления обращается внимание во всех программных документах. В частности, в пункте 15.3 Стратегии экономического и социального развития Украины на 2004-2015 года “Путем европейской интеграции”, одобренной Указом Президента Украины от 28 апреля 2004 года №493/2004, отмечается, что главной целью стратегии усовершенствования межбюджетных отношений является аккумуляция на уровне отдельных административно-территориальных единиц объема ресурсов, достаточного для выполнения собственных и делегированных функций органов местного самоуправления. Также в данном пункте обращается внимание на то, что хотя Бюджетный кодекс и закрепил за местными бюджетами на долгосрочной основе 17 различных источников доходов, которые не учитываются при расчете межбюджетных трансфертов, фискальные полномочия местных органов власти являются незначительными.

На основании данного анализа научной мысли и действующего законодательства можно сделать вывод, что позиция Химичевой Н.И., Карасевой М.В., Пришвы Н.Ю., Нечай А.А., согласно которой отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности территориальных общин, относятся к предмету регулирования финансового права являются более обоснованными, так как это обосновывается именно их публичным характером, а не включением их в состав государственных финансов.

Таким образом, на сегодняшний день юридически местные финансы являются самостоятельным элементом финансовой системы Украины, наравне с государственными финансами. Однако для фактической самостоятельности необходимо предоставить более широкие финансовые полномочия органам местного самоуправления.

Использованная литература: В. Д. Базилевич, Л.О. Баластрик. Державні фінанси. Навчальний посібник. Вид. 2-ге, доп. І перероб. / За заг. ред. Базидевича В.Д. – К.: Атака, 2004. – 368 с. Федосов В., Опарін В., Льовочкін С. Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями: Монографія / За наук. ред. В.Федосова. – К.: КНЕУ, 2002. – 387 с. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – 600 с. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – Воронеж, 1997. – 304 с. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. – 288 с. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. – М.: Юристъ, 2000. – 256 с. Пришва Н.Ю. Правові проблеми регулювання обов’язкових платежів. – К.: “Екс об”, 2003. – 280 с. Пацурківський П.С. Проблеми загальної теорії фінансового права в умовах переходу до ринкової економіки: Автореф. дис...докт. юрид. наук: 12.00.07 / Київський університет імені Тараса Шевченка. – К., 1998. – 41 с. Карасева М.В. О предмете финансового права на современном этапе // Государство и право. – 1997. – №11. – С.22-31. Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. – 2000. – №12. – С.33-38.