Государство в рыночной экономике. Регулирование макроэкономических процессов

Необходимость и возможность государственного регулирования экономики

Проблема взаимоотношений государства и рынка — одна из центральных в обществе, так как государство выполняет важнейшие функции в хозяйственной системе и одновременно само является субъектом экономических отношений. Современная экономическая роль государства является итогом длительной эволюции, в ходе которой условия, формы и методы его воздействия на экономику постоянно менялись. Если в эпоху свободной конкуренции вмешательство государства в экономику было ограниченным (его сравнивали с ролью футбольного арбитра на поле или ночного сторожа), то в современной рыночной экономике роль государственного регулирования довольно значительна: государство, образно говоря, можно представить как тренера, играющего на поле.

Отношение к государственному вмешательству в рыночную экономику было различным на разных этапах ее становления и развития. В период формирования рыночных отношений господствовавшая тогда экономическая доктрина — меркантилизм — основывалась на признании безусловной необходимости государственного регулирования в целях стимулирования торговли, прежде всего внешней.

В процессе вызревания рыночных отношений набиравший силу класс предпринимателей стал рассматривать государственное вмешательство и связанные с этим ограничения как помеху в своей деятельности. Не удивительно, что пришедшие в конце XVIII в. на смену меркантилизму идеи экономического либерализма, приверженцы которого негативно оценивали вторжение государства в экономику, сразу нашли огромное число горячих поклонников.

Применительно к рыночной экономике идеи экономического либерализма впервые наиболее полно обосновал А. Смит в «Исследовании о природе и причинах богатства народов». Согласно его трактовке рыночная система способна к саморегулированию, в основе которого лежит «невидимая рука» — личный интерес, связанный со стремлением к прибыли. Этот интерес выступает в качестве главной побудительной силы экономического развития.

Одной из центральных мыслей учения А. Смита было утверждение о том, что экономика будет функционировать эффективнее, если исключить ее регулирование государством. Лучший вариант для государства — придерживаться политики невмешательства в хозяйственную жизнь страны. Поскольку главным координатором, по А. Смиту, выступает рынок, то ему должна быть предоставлена полная свобода.

Однако экономическая практика выявила в XIX в. и подтвердила в XX в., что существуют ситуации, так называемое фиаско рынка, когда рыночная координация не обеспечивает эффективного использования ресурсов. Иначе говоря, ответы на вопросы: что? как? и для кого производить?, которые дает саморегулирующаяся рыночная система, отнюдь не всегда отвечают действительным потребностям общества. Важнейшей причиной, обусловливающей фиаско рынка, явилась свойственная рынку тенденция к монополизации, которая подрывает свободную конкуренцию как условие наиболее полного выявления регулирующих функций рынка.

Кроме того, рыночный выбор «слеп» к проблемам справедливости и равенства. Ничем не ограниченное рыночное распределение, справедливое с точки зрения законов рынка, приводит к резкой дифференциации доходов и социальной незащищенности граждан.

Когда рыночное распределение не устраивает большинство населения, это чревато серьезными социальными конфликтами. Корректировать распределение, которое обеспечивает рынок, должно государство. Вмешательства государства требует и другая рыночная проблема — безработица. Необходимы государственные усилия по ее сокращению либо по смягчению последствий безработицы, если она все же неизбежна.

Особенно наглядно роль государства в экономике проявляется в переломные периоды истории (например, в эпоху Петра I, во время Великой Отечественной войны 1941—1945 гг.), когда возникает необходимость концентрации ресурсов под контролем государства. Большую роль во взглядах на роль государства в экономике сыграл мировой экономический кризис 1929—1933 гг., который показал, что рыночная система самостоятельно, путем самонастройки не может выйти из кризиса. Под влиянием этих событий знаменитым английским экономистом Дж. М. Кейнсом был детально разработан механизм государственного вмешательства в экономику.

Необходимость государственного регулирования экономики (ГРЭ) возникает с усложнением производственных связей, увеличением значимости человеческого фактора, растущей нагрузкой на окружающую среду по мере развития производства.

Однако объективная возможность ГРЭ появляется далеко не сразу, а только в начале XX в. Этому способствовали следующие факторы:

• достижение определенного, достаточно высокого уровня экономического развития государств;
• концентрация финансовых ресурсов в распоряжении государства (подобное стало возможным с появлением подоходного налогообложения населения, введением налога на прибыль предприятий, возникновением центральных банков);
• рост научно-технических возможностей (системы транспорта, связи и обработки информации).

Государственное регулирование экономики — это система мер законодательного, административного и экономического характера, осуществляемых государством в лице его институтов различных уровней в целях поддержания экономической и социальной стабильности общества, приспособления его к изменяющимся условиям.

В настоящее время существуют различные взгляды на роль государства в рыночной экономике, на взаимодействие государства и рынка, основанные на достижениях исторического опыта и специфике современного национального развития различных экономических систем.

1. Экономический либерализм.

Суть данной концепции заключается в том, что рыночная экономика развивается как саморегулирующаяся система, а вмешательство государства нарушает механизм самонастройки, порождает сбои в его функционировании. Основная задача государства — быть гарантом и защитником прав собственности, законности и национального суверенитета. В своей деятельности государство должно исходить, во-первых, из принципа создания равных экономических возможностей для всех, а во-вторых, — из признания конкуренции, рыночного механизма наиболее эффективным способом распределения ресурсов.

Сторонники экономического либерализма считают, что даже свои социальные обязательства государство должно реализовывать через рыночные механизмы. К примеру, в области образования американский экономист М. Фридмен впервые предложил ввести так называемый образовательный ваучер, предоставляемый государством родителям учеников и дающий право на оплату гарантированного минимального уровня образования.

2. Этатизм (от франц. etat — государство).

Данная идеология предполагает активное использование различных рычагов государственного воздействия на национальное хозяйство. Сторонники этатизма говорят о желательности существования в той или иной степени централизованного управления производством и распределением материальных благ. По их мнению, это ускоряет развитие экономики, обеспечивает быстрые и крупномасштабные сдвиги в производственной, военной и научно-технической сферах, уменьшает социальное неравенство. Большая роль в развитии экономики отводится государственному сектору. Примерами идеологии этатизма могут служить кейнсианство (в наиболее полном виде данная концепция реализовывалась в США и Великобритании в 1930—1970-е годы), французский «дирижизм», социал-демократические модели «третьего пути» в Скандинавии. В 1950—1970-е годы многие развивающиеся страны в своей экономической политике опирались на идеологию этатизма в целях преодоления отсталости и зависимости.

Доминирующей тенденцией вплоть до 1980-х годов было усиление роли государства в экономике, рост перераспределяемой государством части национального продукта. Однако переход к постиндустриальной экономике, основанной на информатизации производства, усилении интеграционных процессов, быстром развитии сферы услуг, изменении характера производственной деятельности работника, привел к пониманию того, что экономическая роль государства в рыночной экономике имеет свои пределы, свою нишу, где она дает максимальный эффект.

В условиях постиндустриальной экономики происходят усложнение и уточнение экономических функций государства по следующим направлениям.

1. Переход от прямых форм регулирования к косвенным. Это проявляется в том, что государство воздействует не непосредственно на производство и потребление, а на экономические интересы производителей и потребителей.

2. Государство все больше выступает в качестве организатора экономического и правового пространства для эффективного функционирования рыночной экономики. Главными задачами государства становятся обеспечение конкурентных преимуществ национальной экономики на мировых рынках, защита национальных интересов в международных экономических отношениях, обеспечение экономической безопасности.

3. Обострение конкурентной борьбы приводит к усилению социальных функций государства (защита прав потребителей и вкладчиков банков, стимулирование развития ипотечного кредита, регламентация продолжительности рабочего времени и времени отдыха).

4. Возрастает значение природоохранной деятельности государства.

Таким образом, государство в условиях постиндустриальной экономики все больше играет роль макрорегулятора экономических процессов.

Характер, применяемые методы и инструменты ГРЭ зависят от типа государства. Можно выделить два основных типа государства.

1. «Контрактное» государство.

Это такое государство, которое использует монополию на насилие только в рамках делегированных ему гражданами полномочий и в их интересах, а граждане рассматривают уплату налогов не как повинность, а как свою обязанность. Роль государства ограничивается ролью гаранта по тем сделкам, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. Основными предпосылками существования контрактного государства являются:

а) наличие четких конституционных рамок деятельности государства (четкая формулировка норм, на основе которых функционирует государственный аппарат, прав, которые делегируются гражданами государству);
б) существование механизмов участия граждан в деятельности государства;
в) широкое развитие негосударственных форм регулирования экономической деятельности (третейские суды, саморегулирующиеся организации производителей и потребителей).

2. «Эксплуататорское» государство.

Признаком этого типа государства служит использование монополии на насилие для максимизации собственного дохода (налоговых поступлений) и объема ресурсов, проходящих через государственный бюджет. Государственный аппарат стремится максимально контролировать все сферы деятельности людей. Признаками «эксплуататорского» государства можно считать:

а) высокую долю неналоговых доходов в общих доходах бюджета. Чем выше доля неналоговых доходов, тем активнее вмешательство государства в экономику;
б) преобладание «нерыночных» налогов (рентные налоги, таможенные пошлины) среди налоговых доходов;
в) низкая собираемость налогов (соотношение фактических налоговых поступлений и их потенциальной величины, рассчитанной исходя из реальных размеров налоговой базы). Чем выше собираемость налогов, тем ближе государство к модели контрактного;
г) недофинансирование социальных статей бюджета. Для «эксплуататорского» государства приоритетным является финансирование «силовых» министерств и государственного аппарата.

Для административно-командной системы был характерен второй тип государства, в условиях рыночной экономики — первый.

В переходной экономике, когда формируются новые экономические связи, присутствуют высокая неопределенность и риск хозяйственной деятельности, потребность в государственном вмешательстве возрастает. Однако возможности государства влиять на хозяйственные процессы так, как было в административно-командной системе, уменьшаются. Причинами этого являются приватизация и либерализация экономики, падение налоговых доходов бюджета в связи с ростом частного сектора. Поэтому государство должно сосредоточиться на приоритетных направлениях регулирования переходной экономики.

В переходной экономике можно выделить две основные функции государства.

1. Системоформирующая функция:

а) формирование рыночной инфраструктуры (наличие стандартного набора рыночных институтов, конкурентных товарных и финансовых рынков).

По оценкам экспертов МВФ, для поддержания необходимого уровня конкуренции и эффективного функционирования рыночной экономики странам следует стремиться к следующим параметрам:

• одно банковское учреждение (банк или его филиал) должно приходиться на 10—12 тыс. человек населения;
• численность специалистов, работающих в специализированных кредитно-финансовых институтах (негосударственные пенсионные фонды, страховые и инвестиционные компании, ломбарды, лизинговые и факторинговые фирмы, паевые инвестиционные фонды и т.п.), должна быть не менее 30—40 человек на 10 тыс. человек населения;
• численность работников налоговых органов должна быть не менее 10—15 человек на 10 тыс. человек населения.

б) разгосударствление и приватизация.

Разгосударствление — это процесс преодоления монополии государства во всех сферах жизнедеятельности. По некоторым оценкам, критическая масса негосударственного сектора, позволяющая «включить» рыночный механизм, должна составлять не менее 30—35% производственных фондов;

в) формирование правовой базы функционирования рыночной экономики, своего рода «правил игры»;

г) создание рынков там, где они не существовали (рынки земли, информации, ценных бумаг, государственного долга, образовательных, медицинских услуг и т.п.).

2. Системоутверждающая функция:

а) приведение отраслевой структуры национального хозяйства в соответствие с требованиями рыночной экономики (ликвидация производств, выпускающих не востребованную рынком продукцию, и налаживание выпуска товаров и услуг, пользующихся спросом);
б) поддержка предпринимательства, малого бизнеса;
в) организационное оформление экономических интересов производителей и потребителей (стимулирование создания саморегулирующихся организаций производителей и потребителей).

Как показывает мировой опыт, в период крупномасштабных изменений в экономике государство должно брать на себя четыре основные группы функций, связанных с выработкой стратегии: защитные, ориентационные, инициативные, координационные.

Функции и границы государственного регулирования экономики

Решение вопроса о необходимой мере участия государства в рыночной экономике исходит из того, что государство должно делать то, что не может делать рынок.

Рынок сам по себе не может решать следующие проблемы.

1. Производство «общественных» товаров и услуг.

Общественными называются товары и услуги, которые потребляются всеми членами общества независимо от того, в какой мере гражданин оплатил пользование этими товарами и услугами. Особенность общественных товаров заключается в неизбирательности и неисключаемости их в потреблении. Неизбирательность в потреблении означает, что потребление данного товара одним человеком не уменьшает его доступности для других. Свойство неисключаемости в потреблении состоит в том, что ни один человек не может быть не допущен к потреблению товара даже тогда, когда он отказывается за него платить. Примерами общественных товаров являются национальная оборона, поддержание правопорядка, государственное управление, единая энергосистема, фундаментальные научные исследования и т.п.

Рынок не в состоянии производить общественные товары, потому что их производство связано с большими затратами, длительными сроками окупаемости, а также с тем, что невозможно измерить полезность, получаемую каждым отдельным членом общества при потреблении общественных товаров и в соответствии с ней установить величину индивидуальной оплаты за эти товары.

2. Равномерное распространение информации в экономической среде.

Неравномерность распространения информации ведет к тому, что некоторые из хозяйствующих субъектов, располагающие большей информацией, получают преимущество перед другими и обладают возможностью принимать более выгодные решения. Благодаря владению определенной информацией можно получить при равных ресурсных вложениях больше прибыли, чем конкуренты, что противоречит принципам свободного рынка.

3. Обеспечение эффективности всего общественного производства.

Если рыночный механизм поддерживает эффективность производства в рамках отдельных предприятий и фирм, то государству отводится решение этой задачи на макроэкономическом уровне. К направлениям реализации данной функции следует отнести:

а) проведение активной и прогрессивной структурной политики, всемерное стимулирование научно-технического прогресса (НТП). Рыночный механизм способен только на коммерческое освоение результатов НТП в форме новых технологий.

Однако он не в состоянии обеспечить стратегических прорывов в области науки и техники, осуществить глубокие структурные преобразования производства. Малоэффективен рынок и в ситуациях, когда требуется реализовать крупные капиталоемкие проекты с длительными сроками окупаемости, высокой степенью риска и неопределенности в отношении будущей нормы прибыли. В решении этих и им подобных проблем не обойтись без участия государства;

б) осуществление научно обоснованной денежной политики для снабжения экономики нужным количеством денег. Вопросы, связанные с денежным обращением, эмиссией денег, организацией деятельности центрального банка, не могут быть частным делом ни в одной экономической системе. Если государство, хотя бы частично, упускает из поля зрения решение задач, связанных с денежной политикой, это незамедлительно оборачивается ростом инфляции либо снижением инвестиционной активности и, следовательно, эффективности всего общественного производства;

в) проведение взвешенной региональной политики в интересах обеспечения высокой результативности всей экономики страны.

Конкурентный рынок индифферентен к региону, в котором он действует. В то же время на любой регион всегда оказывают влияние различные нерыночные факторы: исторические, демографические, национально-культурные, природноклиматические и т.п. Для решения экономических проблем, возникающих под влиянием таких факторов, требуется активное вмешательство государства.

Региональная политика должна быть направлена, с одной стороны, на выравнивание различий в уровнях хозяйственного развития регионов, а с другой — на всесторонний учет специфики каждого региона, обусловленной местными особенностями;

г) проведение постоянной, целенаправленной, научно обоснованной антиинфляционной и антимонопольной государственной политики. Инфляция и монополизм в их различных проявлениях — две неизлечимые до конца хронические болезни любой экономической системы. Рыночная экономика также не в состоянии самостоятельно с ними справиться. Поэтому здесь необходима продуманная государственная политика;

д) осуществление руководства внешнеэкономической деятельностью в масштабах всей национальной экономики. Рынку неподвластно решение вопросов внешнеторговой политики, управления платежными балансами, воздействия на валютные курсы. Сам механизм рынка не может контролировать международную миграцию капиталов и рабочей силы. Без эффективного государственного регулирования на межстрановом уровне невозможно добиться оптимального развития как всемирного, так и национальных хозяйств.

4. Регулирование «внешних эффектов» функционирования рыночной экономики.

Внешние эффекты (экстерналии) — это издержки или выгоды, которые не находят полного отражения в рыночной цене, но оказывают существенное воздействие на производителей или производителей, не участвующих в рыночной сделке. Внешние эффекты могут быть как отрицательными, так и положительными. Здесь не обойтись без активного вмешательства государства, которое может и должно взять на себя функцию измерения внешних эффектов и организации перераспределения доходов через госбюджет. Если предприятие загрязняет окружающую среду, то оно обязано облагаться специальным налогом. Образовавшиеся в результате такого налогообложения финансовые средства подлежат передаче тем, кто пострадал от подобного загрязнения.

Широкое распространение в мире получает такой метод борьбы с внешними эффектами, как предварительная государственная экспертиза инновационных проектов на экологическую безопасность.

Устоям рыночной экономики отнюдь не противоречит и прямое государственное администрирование, выражающееся в запрещении коммерческой эксплуатации части невоспроизводимых национальных ресурсов, использования вредных технологий, производства товаров и услуг, несущих угрозу здоровью человека.

Государство применяет различные методы воздействия на экономику, чтобы заставить бизнес инвестировать капитал в восстановление окружающей среды. В гражданском обществе оно несет ответственность за обеспечение неотъемлемого права каждого человека на жизнь в условиях здоровой экологической атмосферы.

Примеры. Отрицательный эффект: массовая открытая разработка полезных ископаемых обходится дешевле шахтного способа добычи, однако сопровождается гибелью растительности, нарушает травяной покров на больших площадях. В результате происходят пыльные бури, ухудшаются условия ведения сельскохозяйственного производства и качество жизни людей.

Положительный эффект: фермер проводит оросительный канал на свой земельный участок, вследствие чего улучшается качество соседних земельных участков без вложения капиталов со стороны их владельцев.

Ситуацию, когда люди могут получить благо независимо от того, заплатили они за него или нет, американский экономист, автор популярных учебников по экономике Пол Хейне назвал «проблемой безбилетника». У любого человека есть соблазн стать безбилетником, когда можно пользоваться выгодами от потребления определенного блага, не оплачивая издержек, связанных с обеспечением этих выгод. Однако, если ни у кого нет стимула оплачивать положительные внешние эффекты, то они не будут производиться. Данную задачу рынок сам по себе выполнить не может. Для ее решения требуется прежде всего хорошая правовая база, разработкой которой должны заниматься органы государственной власти.

5. Справедливое распределение доходов и обеспечение социальной стабильности общества.

В связи с тем, что новые доходы субъектов рыночных отношений являются результатом вложения ранее полученных доходов, рыночная система имеет тенденцию к концентрации богатства на одном полюсе и бедности — на другом. Рынок оставляет без средств к существованию инвалидов, престарелых, детей, многодетные семьи. В этом заключается причина внутренней нестабильности рыночной системы. С точки зрения рыночной этики здесь нет противоречий: справедливым считается любой доход, полученный в результате участия в свободной конкуренции. С позиций же общечеловеческой этики справедливость отсутствует, так как в свободном обществе каждый человек должен иметь гарантии своей экономической безопасности. Такие гарантии в различных формах обязано дать индивиду государство.

Функцию обеспечения социальной стабильности общества государство реализует по следующим направлениям:

а) с помощью соответствующей налоговой политики государство перераспределяет через свой бюджет доходы между различными категориями граждан в целях реализации неотъемлемого права человека на определенный стандарт благосостояния.

Подобная деятельность обусловлена существованием большой категории граждан, получающих фиксированные доходы (работники сферы государственного управления, ученые, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов).

Сюда же можно добавить тех, кто появляется на рынке только в качестве потребителей (инвалиды, дети, пенсионеры), которые не могут обойтись без помощи государства;

б) регулирование рынка рабочей силы в целях сокращения вынужденной безработицы, а также материальное обеспечение лиц, оказавшихся без работы. Механизм рынка не обеспечивает автоматически право человека на труд. По различным причинам возникают структурная, технологическая, региональная и другие формы безработицы. Интересы сохранения стабильности в обществе и наиболее эффективного использования самого ценного ресурса — человеческого труда объективно требуют активного вмешательства государства в решение проблемы занятости;

в) забота о занятых трудовой деятельностью путем установления минимальных уровней заработной платы, обеспечивающей нормальные условия воспроизводства рабочей силы.

6. Антимонопольная политика.

Целью деятельности каждой коммерческой фирмы, банка, предприятия в рыночной экономике является максимизация прибыли. Она достигается путем расширения рынка сбыта и устранения конкурентов. В итоге ликвидируется конкуренция, что нарушает функционирование рыночного механизма. Особый контроль необходим в областях естественных монополий, где конкуренция не может действовать в силу такой объективной причины, как значительные затраты на создание и поддержание конкурентной среды.

Итак, государство должно взять на себя решение всех вышеназванных проблем, которые не в состоянии решить рынок. Кроме того, государство должно обеспечить экономику необходимым количеством денег для совершения сделок. Без создания данных условий рыночный механизм не сможет эффективно функционировать.

Таким образом, минимальные границы участия государства в управлении рыночной экономикой — это:

• организация денежного обращения, снабжение экономики необходимым количеством денег;
• производство общественных товаров и услуг;
• регулирование внешних эффектов функционирования рыночной экономики, борьба с инфляцией, монополизмом, безработицей;
• создание правовой базы функционирования экономики и защита прав собственности (обеспечение правовых гарантий собственности, защита прав потребителей, регулирование трудовых отношений, создание равных условий для конкуренции);
• регулирование деятельности естественных монополий.

Реальная хозяйственная практика делает необходимым более широкое участие государства в экономических процессах, выполнение им дополнительных функций. К числу названных функций можно отнести:

• перераспределение доходов и устранение чрезмерного социального неравенства;
• выравнивание уровней социально-экономического развития регионов страны (региональная политика);
• развитие и совершенствование рыночной инфраструктуры;
• поддержание макроэкономической стабильности;
• защита национальных интересов в международных экономических отношениях;
• обеспечение экономической безопасности страны.

Вмешательство государства в рыночную экономику допустимо до тех пор, пока сохраняются рыночные связи, существуют конкурентная среда и свобода выбора. Это максимальные границы участия государства в управлении рыночной экономикой. Когда же государство, руководствуясь пусть даже благими намерениями, пытается делать больше, чем ему позволительно в рыночной экономике, с неизбежностью наступает губительная деформация механизма рынка.

Это ведет к устойчивому снижению эффективности производства, а экономика теряет ориентацию на потребительский спрос.

При определении максимально допустимых границ вмешательства государства конкурентный рынок предъявляет к нему ряд требований, среди которых выделяются следующие.

1. Исключение любых действий государства, ведущих к разрыву связей внутрирыночного механизма.

Речь идет о сохранности и защищенности известных признаков свободного рынка. Если государство чрезмерно увеличивает свой сектор в экономике, то это может привести к ограничению свободы предпринимательской деятельности и сокращению гражданского сектора экономики. Механизм рынка будет разрушаться и в случае усиления административного контроля над ценами. Ведь именно цена является сигналом для предпринимателей и стимулирует развитие тех производств и отраслей, которые удовлетворяют возросший спрос.

Рыночный механизм существует в режиме свободного перемещения всех видов ресурсов, следовательно, гибельным для него является так называемое фондирование, или натуральное распределение ресурсов. Пагубным для экономики становится и искусственное сохранение рабочих мест в технологически бесперспективных производствах и обеспечение так называемой полной занятости.

Рынок, приводимый в движение изменениями в спросе, не приемлет тотального директивного планирования, однако это не означает, что в рыночной экономике вообще нет места планированию. Напротив, оно здесь широко представлено как на микро-, так и на макроуровне, но носит индикативный, рекомендательный характер. Оно допускает существенную корректировку в процессе выполнения планов с учетом складывающейся хозяйственной ситуации.

2. Применение в хозяйственной практике преимущественно экономических, а не административных методов управления.

Воздействие государства на экономические процессы может осуществляться прямыми и косвенными методами.

Методы прямого (административного) воздействия вынуждают субъектов хозяйствования принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. В качестве примера можно назвать прямые налоги, юридические предписания по амортизационным отчислениям, бюджетные процедуры по государственным инвестициям. Прямые методы часто имеют высокую эффективность вследствие оперативного достижения экономических результатов. Однако у них есть весьма серьезные недостатки. Экономика представляет собой совокупность многих субъектов. Между ними возникает устойчивая система взаимосвязей. И если один из субъектов вынужден принимать навязанные извне (государством) решения, то это может нарушить установившееся между участниками рынка равновесие: те агенты рынка, на которых непосредственно не были направлены государственные меры, также обязаны будут реагировать соответствующим образом на административное воздействие. Другими словами, прямые методы могут привести к нарушению естественного развития рыночных процессов.

При использовании методов косвенного (экономического) воздействия государство прямо не вмешивается в процесс принятия решений субъектами хозяйствования. Оно лишь создает предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе агенты рынка тяготели к тем вариантам, которые соответствуют целям экономической политики государства.

Преимущество косвенных методов воздействия на экономику заключается именно в том, что они не нарушают рыночной ситуации.

Недостатком их является определенный временной лаг (расстояние), возникающий между моментами принятия государством мер, реакцией на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах.

Косвенные меры имеют различную степень влияния на принятие субъектом самостоятельных решений. Ряд рычагов (косвенные налоги, пошлины) воздействуют достаточно активно. Такая же мера, как предоставление рыночному сектору экономической информации, хотя и реализуется в интересах государственной политики, не вызывает столь серьезной реакции рыночных агентов.

Если государство без оглядки пускает в ход косвенные регуляторы, рынок начинает давать сбои и может совсем потерять свою результативность.

Зрелая рыночная экономика предполагает в основном косвенное воздействие на хозяйствующих субъектов, что обеспечивает свободу в принятии частных экономических решений. В условиях трансформируемой экономики (или в случае кризиса) соотношение методов может стать иным: на первый план возможно выдвижение методов прямого регулирования.

3. Учет того, что вмешательство государства в рыночную экономику дает как положительный, так и отрицательный результат.

Речь идет о том, что в рыночном хозяйстве экономические регуляторы, принося позитивный эффект на некотором рынке, объективно не могут столь же хорошо сказаться на других рынках, а зачастую вызывают здесь негативные последствия. К примеру, осуществляя антиинфляционную политику, государство стремится ограничить приток денег в каналы обращения и добиться тем самым снижения темпов инфляции.

Однако ограничение денежной массы в обращении приводит к удорожанию кредита, что уменьшает спрос на деньги, сокращая, таким образом, финансирование инвестиций, что, в свою очередь, тормозит экономический рост в целом. Следовательно, если государство готовится в какой-либо экономической сфере использовать косвенные регуляторы, то оно должно предусмотреть и быть готовым нейтрализовать нежелательные побочные эффекты.

4. Сознательное и активное использование возможностей и авторитета правоохранительных органов в процессе осуществления государством регулирующего воздействия на экономические процессы. Другими словами, государство обязано не только устанавливать правила поведения экономических субъектов, но и разрабатывать механизм претворения в жизнь принимаемых законов и других нормативных актов, а также обеспечивать их реализацию всеми имеющимися у него средствами, включая использование силовых структур, в том числе органов внутренних дел.

Руководствуясь своим положением в системе государственной власти и управления, опираясь на закрепленные за ними права и обязанности, правоохранительные органы должны способствовать проведению в жизнь экономической политики государства, создавать нетерпимую обстановку для субъектов, стремящихся к получению доходов за счет незаконной экономической и преступной деятельности, предупреждать, выявлять и пресекать любые криминальные посягательства на экономические основы деятельности государства.

Общая стратегия государственного регулирования рыночной экономики базируется на следующих принципах:

• государство должно финансировать только те отрасли, которые не привлекают частный бизнес;
• государственное регулирование должно помогать развитию частного бизнеса, а не конкурировать с ним и не подавлять его;
• государственное регулирование должно способствовать экономическому росту и социальной стабильности;
• государственное вмешательство в рыночные процессы тем эффективнее, чем более рыночную форму оно принимает.

Говоря о государственном регулировании, выделяют его объекты (что регулируют) и субъекты (кто регулирует).

Объекты ГРЭ очень разнообразны и различаются по уровню решаемых государством задач:

• фирмы, отрасли, регионы, сектора экономики (промышленность, транспорт, сфера услуг и т.п.);
• общехозяйственные (экономический цикл, денежное обращение, цены, НИОКР) и глобальные процессы;
• внешнеэкономические связи;
• социальные отношения (между работодателями и работниками);
• окружающая среда.

Субъектами ГРЭ выступают исполнительная, законодательная и судебная ветви власти, а также Центральный банк.

Среди субъектов регулирования экономики в России можно выделить следующие уровни:

• общегосударственный — Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ;
• функциональный — Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Госстандарт, Федеральная таможенная служба (ФТС) и др.;
• территориальный — региональные органы власти и управления;
• отраслевой — отраслевые министерства и ведомства, принимающие как прямое, так и косвенное участие в государственном регулировании в сфере экономики на федеральном уровне;
• местный — органы местного самоуправления.

Существуют следующие типы государственного регулирования:

• полный государственный монополизм в управлении народным хозяйством (характерен для административно-командной системы и, прежде всего, СССР);
• крайний либерализм, ориентирующийся на неограниченное частное предпринимательство (присущ только США);
• сочетание государственного монополизма и либерализма в различных вариантах (шведская, японская, корейская, германская и другие модели).

Хозяйственная практика позволяет выделить две главные модели государственного регулирования.

1. Реактивная (адаптационная) модель, которая чутко реагирует на изменения рыночной конъюнктуры и осечки рынка (идеал — США);
2. Проактивная модель государственного регулирования, которая основана на предупреждении возможных сбоев в функционировании рыночного механизма путем точной дозировки объемов государственного вмешательства (идеал — Япония).

Формы государственного регулирования экономики

Функции государства в рыночной экономике реализуются через различные формы регулирования.

1. Управление государственным сектором.

К государственному сектору относятся объекты недвижимости, государственные предприятия и учреждения, хозяйственные общества с долей государственного участия более 50% уставного капитала, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности. В одних странах госсектор возник главным образом в результате национализации ряда отраслей и предприятий после Второй мировой войны (Франция, Италия, Великобритания, Австрия), в других государство само строило предприятия или приобретало разоряющиеся хозяйственные объекты (ФРГ, США, Швеция, Япония).

В первой группе стран доля госсектора в национальном богатстве выше, чем во второй.

Для измерения величины и роли госсектора в экономике существует ряд показателей:

1. доля госрасходов в ВВП (недостаток этого показателя в том, что он включает трансферты);
2. доля государственного потребления в ВВП (данный показатель измеряет расходы государства на производство общественных товаров и услуг);
3. доля госслужащих в общем объеме занятых в экономике.

В странах с либеральной экономической системой (Австралия, Новая Зеландия) госрасходы составляют 30—35%, в странах социального рыночного хозяйства (Европа) — около 50% ВВП (Швеция — 65%), в развивающихся странах — не более 20%.

Сферы деятельности госсектора: оборонно-промышленный комплекс и конверсия, инновационные процессы в наукоемких отраслях производства, социальная и производственная инфраструктура.

По условиям использования государственной собственности в России выделяют:

а) государственные унитарные предприятия (ГУП), которые функционируют в двух формах:

• предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения на закрепленное за ним имущество (в качестве примера можно привести автотранспортное предприятие «Мосгортранс», которое осуществляет перевозки пассажиров). Такое предприятие относительно самостоятельно в распоряжении закрепленным за ним имуществом. Это означает, что имущество можно использовать по своему усмотрению, за исключением его продажи, сдачи в аренду, внесения в залог. Предприятие может создать дочернее предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение. Часть прибыли, заработанной предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, остается в его распоряжении и используется по собственному усмотрению;
• предприятие, действующее на праве оперативного управления закрепленным за ним имуществом (казенное предприятие). Данное предприятие несамостоятельно в своей деятельности, оно работает на основе плановых заданий, разрабатываемых и утверждаемых государственными органами. Вся прибыль, полученная предприятием, подлежит перечислению в федеральный бюджет, откуда на развитие предприятия ассигнуются определенные средства. Казенными предприятиями являются фабрики Гознака и монетные дворы, предприятия ВПК, оборонные конструкторские бюро;

б) акционерные общества, 100% уставного капитала которых формируется из государственной собственности, а право собственности отчуждается акционерному обществу (примером может служить РАО «Российские железные дороги», созданное в 2003 г. на основе преобразования МПС);

в) акционерные общества, в уставный капитал которых вносится определенная доля государственной собственности, а право собственности отчуждается акционерному обществу (например, РАО «Газпром», где государству принадлежит 38% акций).

Показателем масштабности государственного сектора может служить доля продукции государственных предприятий в ВВП. Мировая практика показывает, что если государственные предприятия производят менее 7% ВВП, то темпы экономического роста достигают не менее 1,5—2% в год. С ростом доли государственных предприятий в производстве ВВП темпы экономического роста падают и становятся отрицательными при превышении этой доли 20% ВВП;

г) государственные корпорации. Впервые эта организационноправовая форма появилась в Великобритании в 1930-е годы, в период мирового кризиса. Основным назначением госкорпорации являлось нивелирование так называемых «провалов рынка», развитие и регулирование отраслей экономики, где реально существовавшие возможности частного капитала были недостаточны для модернизации и успешного ведения деятельности на мировых рынках. В России организационноправовая форма «государственная корпорация» была законодательно определена в июле 1999 г. путем внесения дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», принятый в январе 1996 г. К 2009 г. были созданы и действовали следующие госкорпорации: «Объединенная авиастроительная корпорация» (2006), «Ростехнологии» (2007), «Агентство по страхованию вкладов — АСВ» (2004), «Фонд содействия реформированию ЖКХ» (2007), «Роснанотех» (2007), «Росатом» (2007), «Банк развития и внешнеэкономической деятельности — ВЭБ» (2007), «Олимпстрой» (2007), «Объединенная судостроительная корпорация» (2007).

Принципиальные особенности госкорпорации как организационно-правовой формы состоят в следующем:

• госкорпорация создается для осуществления социальных, управленческих и иных общественно-полезных функций;
• госкорпорация как одна из форм некоммерческих организаций не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности; может осуществлять предпринимательскую деятельность только для достижения целей, ради которых создана;
• каждая государственная корпорация создается на основании отдельного федерального закона;
• корпорация учреждается Российской Федерацией на основе имущественного взноса. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Если говорить о стабилизирующей роли госкорпораций в развитии экономики, то она может проявиться по трем основным направлениям:

1. расширение присутствия государства в стратегически значимых отраслях экономики;
2. сдерживание рыночной стихии, ориентированной на получение сверхприбыли любой ценой в ущерб стратегическим интересам страны;
3. возможность привлечения инвестиций в стратегически значимые отрасли экономики на открытом рынке.

Однако образование госкорпораций в России имеет и негативные моменты:

• отсутствие четкого правового статуса госкорпораций. Их правовая обособленность (оформление каждой госкорпорации «именным» законом, указом Президента РФ) означает на деле их вывод из-под общественного контроля и федерального законодательства со всеми вытекающими последствиями — ослабление добросовестной конкуренции, антимонопольного надзора и т.д.;
• появление мощных государственных монополий, огражденных специальными защитными законами, блокирование конкуренции;
• угроза сращивания чиновников госкорпораций с криминалом.

2. Государственные закупки товаров и услуг (государственное потребление).

Экономическим показателем, характеризующим эту форму государственного регулирования, является доля государственного потребления в ВВП. Как правило, чем выше доля ВВП, потребленная государством, тем ниже темпы экономического роста, и наоборот. Мировая практика показывает, что при минимальных значениях государственного потребления (менее 12% ВВП) отмечаются высокие темпы экономического роста (не менее 1,8—2,5% в год). При доле государственного потребления выше 20% ВВП темпы экономического роста становятся минимальными или даже отрицательными.

3. Государственное регулирование частных инвестиций в экономику.

4. Регулирование потребительского спроса населения на товары и услуги.

5. Программирование экономики. Планы и целевые программы составляют содержание долгосрочного стратегического планирования, которое все в большей мере становится характерной чертой политики государства в различных странах (Франции, Японии, Китае, Южной Корее и др.).

6. Государственно-частное партнерство (ГЧП).

На сущности и формах ГЧП остановимся подробнее, поскольку подобное взаимодействие бизнеса и власти вызвано быстро развивающимся в последние десятилетия научно-техническим прогрессом, усложнением структуры экономики, мировыми интеграционными процессами.

Государственно-частное партнерство как особая форма государственного регулирования экономики

Термин «государственно-частное партнерство» впервые появился в США. Первоначально он относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее, в 1950-х годах, — к финансированию объектов общественного пользования, а в 1960-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственночастные предприятия, занятые модернизацией и перестройкой городов. В Западной Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции еще королем Генрихом II, в ходе реализации которого был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже явилась также результатом работы механизма ГЧП.

Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственночастного партнерства получила в середине XX в., однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 1980-е годы. Взаимодействие между государством и частным бизнесом развивается прежде всего в инфраструктурных отраслях, где для этого сложились необходимые потребности и возможности. С одной стороны, государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение общественными благами, выделяет в этих целях значительные финансовые ресурсы, а с другой — частное предпринимательство отличают мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственночастного партнерства.

Основные черты ГЧП, отличающие его от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем.

• Определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10—15 до 20 и более лет, в случае концессий — до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку.
• Специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или путем совместного инвестирования нескольких участников.
• Реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками.
• Специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям.
• Разделение рисков между участниками соглашения на основе договоренностей сторон.

ГЧП — не простое сложение ресурсов. Каждая из сторон партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. Таким образом, обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг.

Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в том числе с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.

На стороне государства в проектах ГЧП — правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение определенных объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций — контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. При этом неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса.

Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.

В любом случае за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся: тарифная политика, контроль за безопасностью и экологичностью проектов, раскрытием необходимой информации, качеством обслуживания потребителей. Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контроль над деятельностью своих партнеров по проекту.

Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения — поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго- и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов.

Поэтому на уровне местного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач во многих странах стало обычной практикой.

В мировой практике сложились следующие основные формы реализации партнерских отношений между государством и бизнесом.

1. Контракт (договор) на выполнение общественно значимых работ и услуг.

Наиболее распространенными в практике ГЧП являются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. При этом права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство.

Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, так как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

2. Аренда в традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга.

Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Право по распоряжению имуществом сохраняется за государством и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.

3. Концессия.

Особенность концессионных соглашений заключается в том, что государство, оставаясь полноправным собственником имущества, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его в этих целях соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Можно выделить ряд характерных признаков концессионных соглашений:

• предметом концессии всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
• цель концессии — удовлетворение общественных нужд и потребностей;
• концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• концессия основана на возвратности предмета соглашения;
• предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются три вида концессий:

1. концессия на уже существующие объекты инфраструктуры;
2. концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
3. передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

В рамках этих групп возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также видов и границ конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

4. Соглашения о разделе продукции.

Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом похожа на концессию, но имеет отличия от нее.

Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других, связанных с этим работ. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

Государство предоставляет свои исключительные права по недропользованию частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется в целях привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы.

В мировой практике известны различные модели конкретного раздела продукции и их модификации. Условия раздела могут увязываться с тем, как осуществляется раздел продукции (сразу или после вычета затрат инвестора), а также с особенностями налогообложения. Каждая страна выбирает тот или иной подходящий для нее конкретный механизм раздела добытой инвестором продукции.

5. Совместные предприятия.

В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. В акционерных обществах в качестве акционеров могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных решений определяются долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от величины доли в акционерном капитале.

Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем в концессиях.

В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. В случае национализации концессионного предприятия согласно мировой практике государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.

Мировой опыт позволяет выделить следующие базовые модели ГЧП (см. табл. 2.1), характеризующиеся специфическими формами отношений собственности, управления и источниками финансирования.

1. Модель оператора.

Получила широкое распространение в переработке отходов, характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

2. Модель кооперации.

Данная модель используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

3. Модель концессии.

Действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

4. Договорная модель.

Используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

5. Модель лизинга.

Эта модель является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма обширный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Таблица 2.1

В последние годы области применения различных форм партнерства государства и частного бизнеса стремительно расширяются, бурно развиваются формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами.

При реализации проектов государственно-частного партнерства в рамках его организационно-правовых моделей задействуются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в том числе строительство, эксплуатация, управление. Наиболее распространенными являются следующие механизмы партнерств.

1. BOT (Build, Operate, Transfer — строительство — эксплуатация/управление — передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

2. BOOT (Build, Own, Operate, Transfer — строительство — владение — эксплуатация/управление — передача). В этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается государству. В практике используется и обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенного выкупа его в собственность.

3. BTO (Build, Transfer, Operate — строительство — передача — эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.

4. BOO (Build, Own, Operate — строительство — владение — эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока соглашения не передается государству, а остается в распоряжении инвестора.

5. BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer — строительство — эксплуатация/управление — обслуживание — передача). При использовании этого механизма специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

6. DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer — проектирование — строительство — владение — эксплуатация/управление — передача). Особенность соглашений данного типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.

7. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate — проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Разнообразие механизмов, форм и методов государственночастного партнерства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем.

Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях:

1. вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью;
2. формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов;
3. непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные ведомства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии.

Специальной проблемой для успешного развития государственно-частного партнерства является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форсмажорных обстоятельствах. В свою очередь в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.

Среди основных проблем, связанных с внедрением ГЧП в России, можно отметить следующие.

1. Высокий уровень коррупции и бюрократии.
2. Низкую ответственность государственных структур за результат и сроки согласований.
3. Общую слабость правовой и судебной систем, а также механизмов исполнения судебных решений в РФ.
4. Возможность досрочного расторжения соглашений.
5. Высокий политический риск и возможность снижения государственной поддержки в долгосрочной перспективе.

Анализ опыта развитых стран в области реализации проектов государственно-частного партнерства позволяет выделить следующие направления регулирующей деятельности государства непосредственно в отношениях с частными участниками партнерств:

• организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также контроля над своевременным устранением допущенных нарушений условий договоров;
• выработка при необходимости предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;
• прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;
• прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг, производимых партнерством;
• принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей.

Таким образом, механизм государственно-частного партнерства позволяет экономить бюджетные средства, привлекать частные инвестиции к решению общественно важных задач, привносить в публичный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательский опыт и традиции эффективного управления.

Методы государственного регулирования экономики

Для регулирования экономических отношений государство использует экономические, административно-правовые, социальнопсихологические и идеологические методы управления, каждый из которых имеет свой набор инструментов.

Рыночная система предъявляет следующие требования к методам регулирования экономических отношений.

1. Исключаются всякие действия государства, разрывающие рыночные связи.
2. На поведение экономических субъектов предпочтительнее влиять экономическими методами.
3. Экономические регуляторы не должны заменять рыночные стимулы хозяйствования. Например, налогообложение должно быть как можно более нейтральным, т.е. не оказывать влияния на принятие решений (минимизация налоговых льгот, унификация налоговых ставок).
4. Государство должно четко контролировать положительные и отрицательные эффекты функционирования рыночной системы.
5. В процессе регулирования необходимо максимально учитывать национальную специфику.

Обобщая практику государственного регулирования экономики в различных странах, можно выделить следующие современные тенденции государственного регулирования экономики:

• больший акцент на косвенных методах регулирования;
• усиление социальных функций государства;
• усиление воздействия на те сферы экономики, которые непосредственно влияют на экономический рост (образование, экология, фундаментальная наука).

Остановимся подробнее на методах государственного регулирования экономики.

1. Экономические или косвенные методы сохраняют за субъектом полную свободу выбора, предполагают использование разнообразных стимулирующих средств и побуждают объекты регулирования добиваться инициативного решения поставленных задач. Экономические методы регулирования предусматривают:

• применение и использование косвенного экономического стимулирования;
• применение мер экономического воздействия на заказчиков, поставщиков, подрядчиков в целях соблюдения договоров и обязательств по поставкам продукции.

К экономическим методам регулирования следует отнести использование государственной налоговой, амортизационной, кредитно-денежной, валютной и таможенной политики. Для эффективного воздействия на объекты регулирования такими методами целесообразно:

• предоставить хозяйствующим субъектам широкие права и гарантии этих прав, дающих возможность маневрирования;
• укреплять собственную финансовую базу субъектов хозяйствования;
• создавать условия производства, способные заинтересовать фирмы и предприятия в увеличении объемов и повышении эффективности производства путем научно-технического развития;
• умело использовать ценообразование, кредитование и т.д.

Наиболее эффективными экономическими методами являются реализация денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики.

Денежно-кредитная (монетарная) политика — это комплекс мероприятий по регулированию количества денег в обращении, процентных ставок по кредитам, доходности государственных ценных бумаг, курса национальной валюты. Реализуя эту политику, государство оказывает влияние на такие важнейшие экономические показатели, как ВВП, уровень цен, величина процентной ставки, объемы инвестиций, валютный курс. Проводником денежно-кредитной политики является Центральный банк, который регулирует денежное обращение с помощью специальных инструментов.

Бюджетно-налоговая (фискальная) политика — это меры правительства по регулированию государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета. Инструментами данной политики являются дотации, субсидии, субвенции, трансферты, бюджетные ссуды, бюджетные расходы, налоги, нормы амортизационных отчислений.

2. Административно-правовые методы. При этом административные методы можно определить как способы и приемы, с помощью которых осуществляется прямое централизованное воздействие субъектов регулирования на объекты регулирования. Под правовыми методами понимается вся совокупность средств юридического воздействия на общественные отношения. Правовые методы регулирования заключаются в установлении государством правил экономической «игры» для фирм и потребителей. Система норм и правил определяет формы и права собственности, условия заключения контрактов и функционирования фирм и т.п.

Для административно-правовых методов регулирования характерны:

• прямое воздействие на объект регулирования путем определения его ближайших задач, порядка и способа их решения;
• однозначность решения конкретной задачи, имеющего обязательную силу для исполнителя;
• невыполнение распоряжений и указаний влечет определенные взыскания.

Хотя для рыночной системы хозяйства характерным является применение в основном экономических методов регулирования, существуют, по крайней мере, шесть областей, где использование административно-правовых методов достаточно эффективно, а порой имеет явное преимущество по сравнению с другими способами государственного регулирования рыночного хозяйства.

Первая область, где необходим прямой контроль, — это монопольные рынки. Вторая область — побочные эффекты рыночных процессов (экономические аспекты охраны окружающей среды).

Третья область — национальные стандарты, их разработка и контроль над их соблюдением. Четвертая область — определение и поддержание минимально допустимых параметров жизни населения. Пятая область — защита национальных интересов в системе мирохозяйственных связей. И наконец, шестая область применения административно-правовых методов регулирования — реализация целевых программ.

Прямые (административно-правовые) методы регулирования, в отличие от косвенных (экономических), существенно ограничивают свободу выбора. Они могут наносить ущерб тогда, когда не имеют под собой реального экономического обоснования. Типичными административными инструментами регулирования являются: квоты, лицензии, стандарты, предписания, разрешения, установление минимальной заработной платы, продолжительности рабочего дня и времени отдыха, замораживание цен, установление нормативов рентабельности, предельного уровня торговых надбавок, введение валютных ограничений (например, обязательной продажи экспортерами валютной выручки Центральному банку, установление дифференцированных валютных курсов). Административные методы регулирования вполне оправданны в случаях, когда максимальная свобода одних экономических субъектов может обернуться большими потерями для других.

Существуют области, где применение административных методов достаточно эффективно:

• жесткий государственный контроль монопольных рынков и, прежде всего, деятельности естественных монополий;
• разработка экологических стандартов, гарантирующих населению экологически безопасную жизнь и контроль над их соблюдением;
• определение и поддержание минимально допустимых параметров жизнедеятельности человека (прожиточный минимум, минимальные заработная плата и пенсия, социальная норма жилплощади, пособия по безработице и т.п.);
• защита национальных интересов в международных экономических отношениях (лицензирование и квотирование импорта и экспорта, стандартизация, медицинские и ветеринарные нормы);
• чрезвычайные ситуации (стихийные бедствия, катастрофы и т.п.).

Экономические и административные методы регулирования тесно взаимосвязаны. Любой экономический регулятор несет в себе элементы администрирования, так как контролируется государственным аппаратом. В то же время в любом административном регуляторе есть что-то экономическое, поскольку он сказывается на поведении субъектов, на принятии им тех или иных решений. Например, вводя предельные цены на товары, государство заставляет предпринимателей искать пути снижения издержек и новые источники финансирования капиталовложений.

3. Социально-психологические методы регулирования. Они основываются на изучении социальных условий в коллективе и обществе, на использовании социальных, в том числе социальнопсихологических, факторов для воздействия на процессы социальной жизни трудового коллектива. К числу подобных методов относятся:

• планирование социального развития коллектива;
• повышение производственной и творческой активности и инициативы работников;
• установление в коллективе благоприятного психологического климата;
• использование различных форм коллективного и индивидуального морального поощрения;
• воспитание группового самосознания и развитие традиций, обычаев и т.п.

4. Идеологические методы регулирования направлены на повышение сознательности работников, их добросовестного отношения к труду и коллективу. Они включают:

• широкое вовлечение работников в управление фирмой и развитие демократических начал в управлении;
• воспитание ответственности за последствия хозяйственной деятельности;
• воспитание чувства долга и ответственности за порученное дело;
• развитие критики и самокритики;
• развитие активности и инициативы.

В целом выбор методов государственного воздействия на экономические процессы, их ранжирование и рациональное сочетание должны производиться исходя из целей соответствующего этапа структурных преобразований экономики и текущей экономической ситуации в стране. При этом государство в современных условиях все больше играет роль макрорегулятора экономических процессов.

Экономическая политика государства

Экономическая политика государства представляет собой совокупность мер, направленных на упорядочение хода экономических процессов, оказание влияние на них или непосредственное предопределение их результатов. Основной целью экономической политики любой страны является рост благосостояния населения. Для реализации этой цели необходимо обеспечить:

• экономический рост;
• полную занятость;
• стабильность уровня цен и устойчивость национальной валюты;
• внешнеэкономическое равновесие.

В настоящее время выделяют следующие основные структурные направления экономической политики.

1. Финансовая политика (включает денежно-кредитную, бюджетно-налоговую, ценовую, инвестиционную и таможенную политику).
2. Внешнеэкономическая политика (состоит из внешнеторговой политики, политики в области международного инвестиционного сотрудничества, валютной политики, политики в отношении международных экономических организаций).
3. Социальная политика (социальная защита и социальное обеспечение населения, защита прав потребителей, жилищная политика, политика в области доходов населения, политика в области здравоохранения и образования, экологическая политика).
4. Структурная политика.
5. Региональная политика.

Проведение экономической политики предполагает соблюдение определенных требований: должны ставиться только те цели, реализацию которых не может обеспечить рынок. По мнению лауреата

Нобелевской премии по экономике Яна Тинбергена, количество целей не должно превосходить запас инструментов экономической политики, имеющихся в распоряжении государства. Политики могут достичь поставленных целей только тогда, когда количество инструментов равно количеству целей. Чем больше целей, тем труднее одновременно их достичь. Поэтому правительству любой страны необходимо четко представлять себе очередность конкретных мероприятий государственной экономической политики. Без триады «цель — инструменты — мультипликатор» в настоящее время не обходится разработка ни одной государственной программы.

Рыночная экономика обладает определенной инерционностью.

Экономические процессы не совершаются мгновенно и требуют времени. Поэтому в ходе реализации экономической политики неизбежно возникает эффект запаздывания (так называемый временной лаг), отделяющий изменение цели от изменений инструмента.

Учет лага при принятии тех или иных решений является важнейшей проблемой организации государственного регулирования, поскольку правительству необходимо знать не только вероятный результат применения того или иного инструмента экономической политики, но и время его срабатывания. По своему строению временной лаг неоднороден. Существует лаговая структура, которая состоит из следующих элементов:

• лаг признания (лаг № 1) — время, прошедшее от возникновения той или иной экономической проблемы до признания политиками и государственными органами факта существования проблемы, ее важности. Продолжительность этого лага зависит от состояния экономической науки, ее роли в принятии политических решений, компетентности лиц, принимающих решения;
• лаг принятия решений (лаг № 2) — промежуток времени между признанием наличия проблемы и принятием решения об использовании тех или иных регулирующих механизмов. Продолжительность данного лага зависит от процедуры принятия решений (распоряжение правительства, указание Центрального банка или принятие закона парламентом);
• лаг начала конкретных действий государственных органов (лаг № 3) — время между принятием решения и изменением конкретного инструмента регулирования. Например, если решено увеличить предложение денег, то Центральному банку потребуется время, для того чтобы уменьшить норму обязательного резерва, снизить учетную ставку, увеличить объемы покупок государственных ценных бумаг и т.п. Продолжительность этого лага зависит от эффективности работы государственного аппарата и взаимодействия его звеньев;
• лаг продолжительности процессов (лаг № 4) — время между изменением инструмента и изменением поведения экономического субъекта;
• лаг воздействия (лаг № 5) — промежуток времени от изменения макроэкономического инструмента до изменения макроэкономической цели (к примеру, время от изменения налоговых ставок до изменения совокупного спроса).

Расчет лаговых структур дает возможность государству классифицировать инструменты по величине эффекта и степени быстроты действия, способствует выработке долгосрочных политических стратегий.

Существование временных лагов является одной из причин «провалов» в деятельности государства по регулированию экономических процессов. Провалы государства — возможность принятия государственными органами таких экономических решений, которые неоптимальны или нежелательны с точки зрения интересов общества. Причинами «провалов» в деятельности государства являются следующие.

1. Недостаток объективной информации для принятия оптимальных или нежелательных для общества решений (в современной многоотраслевой экономике информация асимметрична).
2. Недостаток контроля общества над бюрократией.
3. Бюрократизм в принятии экономических решений.
4. Несовершенство политического процесса принятия решений, лоббизм, логроллинг (торговля голосами при принятии законодательных решений).
5. Недостаток мотивации к эффективному и рациональному ведению дел в государственной управленческой или производственной структуре.

Наряду с провалами государства выделяют и провалы рынка.

Провалами рынка называются такие проявления действия рыночных механизмов, которые побуждают субъектов рынка принимать неоптимальные или нежелательные для общества экономические решения (т.е. выгодные для них и не выгодные для общества). Провалы рынка — это результат действия самого рынка:

• тенденция к установлению монопольного контроля над рынком;
• неравномерность распространения информации в экономической среде;
• неспособность рынка производить общественные блага;
• неспособность рынка соблюдать социально приемлемые границы неравенства в распределении доходов;
• неспособность рынка устранить внешние эффекты.

Вмешательство государства в экономику как раз и направлено на смягчение провалов рынка.

Подводя итог изложенному материалу, можно констатировать, что с развитием и усложнением экономики государство превращается в главный координирующий центр всей хозяйственной системы, вмешиваясь в жизнь рынка только в той степени, в какой требуется поддержание устойчивости и макроэкономического равновесия.